促活力、谋共赢，走在路上，稳健前行——浅谈国有企业混合所有制改革二三事

    作者：郑超

    新一轮的国有企业改革正在轰轰烈烈的展开，而国有企业混合所有制改革无疑是这一轮国有企业改制的混合所有制改革是国企改革的重要突破口。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“积极发展混合所有制经济”。《2014年政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确“积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”、“推进国有企业混合所有制改革”。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》进一步对“分类推进国有企业混合所有制改革”、“分层推进国有企业混合所有制改革”、“鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革”、“建立健全混合所有制企业治理机制”、“营造国有企业混合所有制改革的良好环境”等做出了明确要求。

    2016年11月，国家发展和改革委员会推动在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域开展第一批混合所有制改革试点工作。2017年，国有企业混合所有制改革进入重要年份。如何确保国有资本与民间资本、社会资本、外资资本通过“联姻”和“混合”激发彼此的活力而谋得共赢，使走在路上的混合所有制改革能够稳健前行，进而实现积极发展混合所有制经济的整体目标顺利实现？笔者对近期关注并参与地方国有企业混合所有制改制的过程中形成的一些浅见进行了梳理，形成一己拙见。

    关于国有企业混合所有制改革的对象

    《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，并根据主营业务主业所处类别实施分类管理。

    对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行混合所有制改革，并着力推进整体上市。对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》同时列明了此列企业混合所有制改革的负面清单：

    1、对于重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

    2、重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。

    3、江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。

    4、核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

    5、国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

    6、对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

    公益类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

    关于国有企业混合所有制改革的基本模式

    20世纪90年代开始，我国允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革，经济改革的实践证明，混合所有制能够有效促进生产力发展。在不断的实践摸索中，国有企业改革形成了几种较为颇具操作性且具备政策法规基础的改革道路。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》在这些路径的基础上提出了新的意见，包括国有资本投资运营公司对公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域等发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资、非国有资本参与国有企业改革以及员工持股等，可谓国有企业改革模式之2.0版。

    国有企业在通过上述模式完成混合所有制的初步改革，还可以申请上市融资，实现企业按照上市企业的公司治理、规范运作要求进行运行，并通过向社会公开募集资金的方式，进一步吸收社会公众资本参与混合所有制改革进程，实现国有资产的保值增值。

    关于国有企业混合所有制改革的基本程序

    混合所有制改革是十八届三中全会针对国有企业改革所提出的“新问题”，如何解决好“新问题”还需要法律和程序的保障。我国自20世纪90年代开始，允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革至今，经历了二十余年的历程，企业国有产权管理制度也经历了逐步完善的过程。时至今日，我国已经建立起以《企业国有资产法》为基础，以《企业国有产权监督管理条例》《企业国有产权转让管理办法》、《企业国有产权无偿划转管理办法》、《企业国有产权交易操作规则》、《关于规范国有企业改制工作意见》、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》、《企业国有资产评估管理暂行办法》等一系列行政法规、部门规整构成的国有资产监管法律规范体系，对国有产权交易、国有企业改制所需要履行的程序均作出了明确的规定。2016年，国务院国资委和财政部联合颁发的《企业国有资产交易监督管理办法》，进一步完善了国有产权交易和国有企业改制涉及的方式、程序等事项。通过对上述现有的相关法律、行政法规、部门规章所作出的程序性规定进行梳理，不难找到有效解决“新问题”的“老办法”。

    关于国有企业混合所有制改革过程中的员工持股

    自《企业国有产权向管理层转让暂行规定》于2005年颁布以来，如何实现国有企业核心员工持股，使员工能够深度参与企业经营管理，进而激发员工主人翁意识和责任感，历来是摆在决策者们面前的一个命题。为了规范国有企业改制过程中的职工持股、投资事项所存在各项问题，国务院国资委又先后颁布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》和《国务院国有资产监督管理委员会关于实施<关于规范国有企业职工持股、投资的意见>有关问题的通知》，但员工持股中存在的持股主体、持股资金来源、持股程序、持股价格等各方面存在的不规范情况却一直没有得到有效的解决。笔者认为，这和上述政策采取地“围堵”式治理思路不无关系，这种治理思路不能从根本上解决各方的诉求，反而会导致相关方出于对利益的渴望，费尽心思的钻政策和法规的空子。

    2016年8月，国务院国资委、财政部、证监会联合颁布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，混合所有制改革试点颁布了具有实操指导意义的重要文件，该意见以“疏导”式的治理理念开启了国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的序幕。

    结语

    《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》颁布后不久，国家发展和改革委员会启动在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域开展第一批混合所有制改革试点工作。诸如“国有控股混合所有制企业开展员工持股试点破冰”、“2017年将是国企混合所有制改革‘突破’年”之类的报道屡见于媒体。《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》和国家重点领域混合所有制改革试点，为混合所有制改革注入了新的动能，即将引发的国有企业混合所有制改革浪潮成为社会各界关注的焦点。

    但国有企业改革并不能一蹴而就，二十余年国有企业改革过程中政企不分、权责不明、管理层缺位等积累已久的问题也不能瞬时间得到解决，“促活力、谋共赢，走在路上，稳健前行”任重而道远。