转让国有资产未经评估，转让合同并不当然无效

    作者：谢刚、孙天曈

    在早期的交易实践中，由于各种原因，部分转让国有资产的行为并未依法履行评估程序，这类瑕疵也给相关资产的后续交易带来了一定的法律风险。特别是对一些计划上市的企业而言，经过长期的努力终于将企业做大做强并准备上市，但若干年前企业受让的部分国有资产在交易时可能并未履行评估程序。那么未履行评估程序的国有资产转让行为在法律上会产生何种后果、未评估的情况下相关资产转让合同是否无效的问题就成了事关企业发展的重大问题。本文中，笔者将依据相关法律规定及最高院的案例内容，对未经评估转让国有资产的转让合同是否无效这一问题进行详细的分析和探讨。

    一、根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）及相关司法解释的规定，违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同应属无效。如果合同内容违反的仅仅是管理性规定，则不会因此而产生合同无效的法律后果。

    《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”

    《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”

    《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”

    《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》中指出：“我们认为，对于如何识别效力性强制性规定，应当采取正反两个标准。在肯定性识别上，首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。在否定性识别上，应当明确法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理或纪律管理需要的一般都不属于效力性强制性规定。”[1]

    由上述规定可知，对于未经评估转让国有资产的相关资产转让合同，判断其是否无效的关键在于国有资产转让需履行评估程序的相关规定是否是法律、行政法规的效力性强制性规定。如是，则相关国有资产转让合同依法应属无效；如否，则合同并不会仅仅因为资产转让未履行评估程序而被认定为无效。

    二、国有资产转让应履行评估程序是法律、行政法规的强制性规定，但上述规定是否属于“效力性强制性规定”在法规和理论层面并不明确。

    《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）（法律）第五十五条规定：“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。”

    《国有资产评估管理办法》（行政法规）第三条规定：“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。”

    除上述法律和行政法规明确要求国有资产转让需履行评估程序之外，《企业国有资产评估管理暂行办法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等部门规章对于国有资产转让需进行评估也有明确规定。

    显而易见，国有资产转让需履行评估程序是法律和行政法规的强制性规定，此点并无疑问。但《企业国有资产法》第五十五条和《国有资产评估管理办法》第三条的规定是否属于强制性规定中的效力性强制性规定并没有一个十分明确的答案。上述法律和行政法规并未明确规定国有资产转让未经评估的情况下相关资产转让合同应归于无效，因此用“肯定性识别”的方法无法对其性质进行判断；而对于违反上述规定的合同，如使合同继续有效是否会损害国家利益和社会公共利益也无法一概而论，需要法院根据个案情况进行具体判断。也正是由于上述原因，在司法实践中，对于此类国有资产转让合同的效力问题，不同法院存在着不同的观点。

    三、最高人民法院在相关案例中所表达的倾向性意见为：关于国有资产转让需评估的规定为管理性强制性规定而非效力性强制性规定，不能仅仅因未履行评估程序而认定国有资产转让合同无效。

    在“罗玉香与日本株式会社辽宁实业公司、辽宁海普拉管业有限公司、辽宁工程机械（集团）有限公司案外人执行异议纠纷申请再审案（（2013）民申字第2119号）”中，最高院对于有关国有资产评估的强制性规定的性质论述到：

    “有关国有资产评估的强制性规定是效力性的还是管理性的，需要通过综合分析来确定。

    首先，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位。《国有资产评估管理办法》第三条规定：国有资产占有单位转让资产的，应当进行资产评估。可见，进行资产评估是国有资产占有单位的义务，而不是受让人的义务。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。

    其次，有关强制性规定没有对合同行为本身进行规制，没有规定当事人不得就未经评估的国有资产订立转让合同，更没有规定未经评估、转让合同无效。

    第三，未经评估而转让国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。规定国有资产转让须经评估，目的是防止恶意低价转让国有资产，以保护国有资产。但是，未经评估，不一定就贱卖，也可能实际转让价格高于实际价值。资产未经评估转让的，国有资产管理机构有权责令国有资产占有单位改正，依法追认转让行为。由于无效的合同自始没有法律效力，无法追认，在某些情形下，反倒对国有资产保护不利。如果认定有关规定是效力性的，进而一概认定转让合同无效，当事人（包括受让人在资产贬值后）就可能据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。

    因此，从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通，故意压低资产转让价格的情形，则可按照合同法第五十二条的规定，以恶意串通，损害国家利益为由认定合同无效，这同样能达到保护国有资产的目的。”

    在“甘肃省中国青年旅行社与林嘉锋、陈国良房屋买卖合同纠纷审判监督案（（2014）民提字第216号）”中，最高院认为：“关于《房地产买卖合同》的效力问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《国有资产评估管理办法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》中关于国有资产转让应当进行评估、批准等程序的规定，系对履行出资人职责的机构及相关人员行为的规范，是法律对国有资产管理者课以的义务，要求管理者审慎地履行自己的职责，上述规定均属规范内部程序的管理性规定，而非效力性强制性规定，不应影响国有企业与第三人签订合同的效力。”

    在“联大集团有限公司与安徽省高速公路控股集团有限公司股权转让纠纷案（（2013）民二终字第33号）”中，最高院认为：“国务院发布的《国有资产评估管理办法》性质为行政法规，其第三条关于国有资产占有单位在资产拍卖、转让等五种情形下，应当进行评估的规定虽为强制性规定，但根据《合同法》第五十二条及最高人民法院《关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，该内容并非效力性强制性规定。”

    此外，在“兴宁市华侨住宅建设有限公司与广州嘉儒华房地产开发有限公司等代位权纠纷案（（2012）民提字第29号）”中，最高院同样认为“《国有资产评估管理办法》关于国有资产评估管理的规定系管理性规定而非效力性规定”。

    综上所述，对于未依法履行评估程序的转让国有资产的相关资产转让合同，并不会仅仅因违反《企业国有资产法》和《国有资产评估管理办法》中有关国有资产评估的规定而无效。若相关合同不存在转让方与受让方恶意串通、以明显不合理的低价转让和受让国有资产并损害国家利益和社会公共利益的情况，则相关资产转让合同仍属有效。笔者认为，即使受让的国有资产存在资产转让价格低于公允价值的情况（恶意串通的情况除外），也可通过补办评估程序、补交价金等方式弥补瑕疵，一般不会产生合同无效、返还财产等法律后果，受让国有资产时未履行评估程序并不一定会成为公司上市的实质性障碍。

    [1]最高人民法院研究室编著：《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第112页。