有钱任性，如何优雅地买个电站玩玩？ ——光伏电站法律尽职调查关键点

    作者：刘雅婧

    光伏电站指利用太阳光能、采用特殊材料诸如晶硅板、逆变器等电子元件组成的发电体系，与电网相连并向电网输送电力的光伏发电系统。

    国务院于2013年7月下发了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，要求各省、自治区、直辖市人民政府充分认识促进光伏产业健康发展的重要性，积极开拓光伏应用市场，加快产业结构调整和技术进步，规范产业发展秩序。光伏产业是目前国家鼓励力度最大的绿色电力开发能源项目，具有相当稳定的现金流和较低的运营成本，根据中国光伏行业协会理事长近期公布的官方数据，光伏电站收益率大概在8%到10%之间，低风险稳收益吸引了众多投资者的目光。

    但是，光伏电站投资也具有前期投资成本高、回收期长、政府审批手续繁杂的特点，“补贴拖欠”、“弃光限电”和土地问题成为光伏行业的三大猛虎。上市公司发行股份、以收购光伏电站股权作为募投项目，更是受到高度关注、严格审核，例如：珈伟股份、ST常林等发行股份购买资产时，均以补充法律意见书的形式回复反馈意见，补充披露了政府相关部门的审批或备案情况、相关批复取得的进展、是否存在法律障碍、预计办理完毕时间及逾期未办毕的影响，同时补充披露了项目的土地情况，是否存在违规用地风险等。

    光伏电站这块烫手的山芋能否顺利吃到嘴？收购前的尽职调查就显得尤为重要了，刘雅婧律师在对河北、河南、山东、山西、安徽、湖南、江苏等地的光伏电站进行调查和探访后，形成本文，主要从法律尽职调查的角度说明收购光伏电站的关键点。

    一、前期审批文件及项目备案

    （一）前期审批文件

    光伏电站建设的政府审批程序涉及部门诸多，存在多个部门同时管理、分项审批的情况，对于重要的前期准备工作如规划选址则由多个部门交叉管理。目前建设电站没有具体、统一的操作流程，各个省市规定都不一样，尽管各地都在简化审批手续，但是一个项目跑下来涉及发改委、环保、国土、电力等，至少也要盖20多个章。根据光伏电站的具体情况和各地的不同规定，光伏电站前期审批普遍需要以下政府文件：

    1、项目接入系统设计方案的评审意见；

    2、可开展项目前期工作的联系函、项目备案证（俗称“小路条”）；

    3、安监局对安全评估报告的意见；

    4、水利部门对水土保持方案的意见；

    5、规划局规划选址意见；

    6、国土局规划选址意见；

    7、住建部门就项目用地选址意见；

    8、环境影响评价报告审批意见；

    9、水土保持方案和审批意见；

    10、考古调查、文物影响评估报告和审批意见（工程区域文物遗存分布情况的确认函）；

    11、压覆矿产资源报告；

    12、地质灾害危险性评估报告；

    13、农业部门意见；

    14、畜牧部门意见；

    15、武装部门意见；

    16、地震安全性评价报告；

    17、防洪设计方案及评估报告。

    当然，如果电站不涉及相关政府部门管理，则不需要获得其出具的审批文件。例如，电站所在地并不涉及河道、湖泊等，则不需要获得防洪设计方案及评估报告；再如，电站所在地为矿区，则需要压覆矿产资源报告，但不需要农业部或畜牧部门的意见。

    【相关规定】

    《国家能源局关于印发<光伏电站项目管理暂行办法>的通知》（国能新能〔2013〕329号）

    第十一条光伏电站项目建设前应做好规划选址、资源测评、建设条件论证、市场需求分析等项目开工前的各项准备工作。

    （二）项目备案

    发改委项目备案文件是光伏电站建设的必备文件，禁止买卖项目备案文件及相关权益（俗称“大路条”），光伏电站项目纳入年度建设规模后，其投资主体及股权比例、建设规模和建设场址等主要内容不得擅自变更。

    【相关规定】

    1、《国家能源局关于印发<光伏电站项目管理暂行办法>的通知》（国能新能〔2013〕329号）

    第十四条省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。备案项目应符合国家太阳能发电发展规划和国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标和年度实施方案，已落实接入电网条件。

    第十六条国务院有关部门对符合条件的备案项目纳入可再生能源资金补贴目录。未纳入补贴目录的光伏电站项目不得享受国家可再生能源发展基金补贴。

    第三十三条项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。

    2、《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（国能新能[2014]445号）

    六、规范光伏电站资源配置和项目管理。…禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。

    3、《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能[2014]477号）

    四、制止光伏电站投资开发中的投机行为。申请光伏电站项目备案的企业应以自己为主（作为控股方）投资开发为目的，能够按照规划和年度计划及时开展项目建设。对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。在光伏电站前期工作中企业间正常的技术服务和商业合作应依法合规进行。出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续。

    4、《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》[发改能源(2016)1163号]

    三、加强项目开发的监督管理

    （二）光伏电站项目纳入年度建设规模后，其投资主体及股权比例、建设规模和建设场址等主要内容不得擅自变更。已纳入乃年度建设规模、未进入实质性工程建设阶段的项目不得向其他投资人转让，投资主体无力建设，应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）申请从乃年度规模中取消，并向原备案机关申请撤销备案。在建设期因企业兼并重组、同一集团内部分工调整等原因需要变更投资主体或股权比例的，或者调整建设规模和场址的，项目投资主体应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）提出申请，获得审核确认后方可实施变更，并向国家能源局派出机构报备，同时在国家可再生能源信息管理平台重新等级有关信息。在项目投产后变更投资主体，应向原备案机关进行变更登记，抄送国家能源局派出机构和当地电网企业，并在国家可再生能源信息管理平台变更登记信息。

    二、建设规模

    光伏电站建设必须纳入各省(区、市)建设规模中，获得建设规模指标，并按照批准的指标进行建设施工。建设规模指标制定模式和流程大概分为4个步骤，具体如下：

    【相关规定】

    《国家能源局关于印发<光伏电站项目管理暂行办法>的通知》（国能新能〔2013〕329号）

    第五条国务院能源主管部门自责编制全国太阳能发电发展规划。根据国家能源发展规划、可再生能源发展规划，在论证各地区太阳能资源、光伏电站技术经济性、电力需求、电网条件的基础上，确定全国光伏电站建设规模，布局和各省(区、市)年度开发规模。

    第六条省级能源主管部门根据全国太阳能发电发展规划，以及国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标和开发布局意见，按照“统筹规划、合理布局、就近接入、当地消纳”的原则，编制本地区光伏电站建设年度实施方案建议。

    第七条各省(区、市)光伏电站建设年度实施方案建议包括建设规模、项目布局、电网接入、电力消纳评价和建设计划等内容。各省(区、市)应在每年12月末总结本地区光伏电站建成投产及运行情况的基础上，向国务院能源主管部门报送第一年度的光伏电站建设实施方案建议。

    第八条国务院能源主管部门根据全国太阳能发电发展规划，结合各地区报送的光伏电站建设和运行情况、年度实施方案建议，确认需要国家资金补贴的光伏电站的年度实施方案，下达各省(区、市)光伏电站建设年度实施方案。

    第九条各地区按照国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标，扣除上年度已办理手续但未投产结转项目的规模后，作为本地区本年度新增备案项目的规模上限。

    第十条各地区年度实施方案的完成情况，作为国务院能源主管部门确定下一年度该地区年度指导性规模的重要依据。对已发生明显弃光限电问题且未及时解决的地区，停止下达该地区年度新增指导性规模指标及年度实施方案。对建设实施情况差的地区，相应核减下年度该地区指导性规模指标。

    三、项目用地

    项目用地分为升压站、综合楼等固定建筑物的永久性用地和光伏板铺设用地、外线工程用地等非固定建筑物用地。

    （一）对于项目固定建筑物的永久性用地，应依法按占用建设用地办理手续

    首先，光伏电站建设项目用地如用于升压站、综合楼等固定建筑物的永久性用地，土地必须首先经过用地预审，获得土地预审文件。

    【相关规定】

    1、《建设项目用地预审管理办法》（中华人民共和国国土资源部令第42号）

    第二条本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

    第四条建设项目用地实行分级预审。

    需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。

    需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

    2、《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)

    一、（四）光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，…对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

    其次，经过“招拍挂”程序，项目方缴纳土地出让金并签订国有土地使用权出让合同。

    【相关规定】

    《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

    第十三条土地使用权出让可以采取下列方式：

    （一）协议；

    （二）招标；

    （三）拍卖。

    依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

    第十四条土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。

    第十五条出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。

    第十六条土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。

    （二）对于项目非固定建筑物用地，可采取租赁的方式

    项目用地可租赁国有土地或集体土地，目前，光伏电站项目以租赁集体土地居多，需注意村民决议程序和乡镇以上人民政府的批准，否则如有争议，租赁合同可能被判定无效。

    【相关规定】

    1、《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)

    一、（四）光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；…

    2、《土地管理法》

    第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

    农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

    （三）有关林地使用的特别规定

    《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)

    一、各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。

    二、光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

    三、对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

    四、光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

    四、项目建设、并网验收

    电站项目建设需要取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，俗称“三证”；建成后，通过并网验收，取得《并网验收报告》及《发电业务许可证》（部分项目可豁免），并与电力公司签订《并网调度协议》和《购售电合同》，项目就基本完成了并网手续进入正常运营阶段了。

    【相关规定】

    1、《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能[2014]477号）

    八、加强对光伏电站项目的监管。国家能源局派出机构要加强对光伏电站项目资源配置、项目备案、工程建设、电网接入、并网运行、全额上网、电价执行和电费结算的全过程闭环监管。各省（自治区、直辖市）能源主管部门应及时向国家能源局报告光伏电站建设年度计划执行、项目备案和建设进度等信息，并抄送派出机构。派出机构应定期对光伏电站开工及建设进度情况进行检查，及时向国家能源局报告有关情况，并抄送所在省（自治区、直辖市）能源主管部门。派出机构发现光伏电站资源配置和项目转让中的非法行为，应向所在省（自治区、直辖市）能源主管部门通报监管信息，并向国家能源局报告。

    2、《国家能源局关于明确电力业务许可管理有关事项的通知》（国能资质[2014]151号）

    一、（一）豁免以下发电业务的电力业务许可：

    1、经能源主管部门以备案（核准）等方式明确的分布式发电项目；

    3、项目装机容量6MW（不含）以下的太阳能、风能、生物质能、海洋能、地热能等新能源发电项目；

    五、补贴

    光伏电站的补贴依据发放层级分为国家补贴、省级补贴和市级补贴，前两项是符合国家建设规模和审批程序的光伏电站都能够获得的补贴，“市补”是加快和推广光伏应用、促进光伏产业发展的城市根据项目建成后的实际发电效果，除按政策享受国家、省有关补贴外，按其年发电量给予项目运营企业额外的补贴。

    （一）国家补贴

    根据《国家发展改革委关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》(发改价格[2013]1638号）及《国家能源局关于实行可再生能源发电项目信息化管理的通知》（国能新能〔2015〕358号）的规定：

    1、光伏电站价格

    根据各地太阳能资源条件和建设成本，将全国分为三类太阳能资源区，相应制定光伏电站标杆上网电价。各资源区光伏电站标杆上网电价标准见附件。

    光伏电站标杆上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价（含脱硫等环保电价，下同）的部分，通过可再生能源发展基金予以补贴。

    2、分布式光伏发电价格

    对分布式光伏发电实行按照全电量补贴的政策，电价补贴标准为每千瓦时0.42元（含税，下同），通过可再生能源发展基金予以支付，由电网企业转付；其中，分布式光伏发电系统自用有余上网的电量，由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购。

    对分布式光伏发电系统自用电量免收随电价征收的各类基金和附加，以及系统备用容量费和其他相关并网服务费。

    3、执行时间

    分区标杆上网电价政策适用于2013年9月1日后备案（核准），以及2013年9月1日前备案（核准）但于2014年1月1日及以后投运的光伏电站项目；电价补贴标准适用于除享受中央财政投资补贴之外的分布式光伏发电项目。

    4、其他规定

    享受国家电价补贴的光伏发电项目，应符合可再生能源发展规划，符合固定资产投资审批程序和有关管理规定。

    光伏发电项目自投入运营起执行标杆上网电价或电价补贴标准，期限原则上为20年。国家根据光伏发电发展规模、发电成本变化情况等因素，逐步调减光伏电站标杆上网电价和分布式光伏发电电价补贴标准，以促进科技进步，降低成本，提高光伏发电市场竞争力。

    鼓励通过招标等竞争方式确定光伏电站上网电价或分布式光伏发电电价补贴标准，但通过竞争方式形成的上网电价和电价补贴标准，不得高于国家规定的标杆上网电价和电价补贴标准。

    电网企业要积极为光伏发电项目提供必要的并网接入、计量等电网服务，及时与光伏发电企业按规定结算电价。同时，要及时计量和审核光伏发电项目的发电量与上网电量，并据此申请电价补贴。

    光伏发电企业和电网企业必须真实、完整地记载和保存光伏发电项目上网电量、自发自用电量、电价结算和补助金额等资料，接受有关部门监督检查。弄虚作假的视同价格违法行为予以查处。

    各级价格主管部门要加强对光伏发电上网电价执行和电价附加补助结算的监管，确保光伏发电价格政策执行到位。

    5、信息管理平台

    享受国家可再生能源电价附加资金补贴政策的新能源发电项目及其配套送出工程均纳入国家能源局可再生能源发电项目信息管理平台（登录国家能源局官方网站，以下简称“信息平台”）管理，包括风电、光伏发电、太阳能热发电、生物质发电、海洋能发电等已建成、在建和新建项目及其配套送出工程。

    （二）省级补贴

    各省分别制定促进光伏产业、可再生能源项目发展的补贴意见和通知，规定补贴的具体事项，由各省物价局发布光伏发电项目上网电价、接网补贴额度，及已并网光伏发电项目上网电价表。

    （三）市级补贴

    市级补贴各地制定的标准和条件各不相同，例如：

    无锡市分布式电站一次性补贴20万元/兆瓦；采用合同能源管理模式实施的项目，对实施合同能源管理用能项目的单位和项目投资机构，分别一次性给予每个项目不超过20万元和100万元的奖励和项目扶持。

    扬中市政府设立1000万元光伏应用产业投资基金，对在扬中注册的光伏发电建设企业在本市新建光伏发电项目，且使用本地光伏产品价值量占设备投资总额的80%（含）以上、50%（含）以上，除按政策享受国家0.42元/千瓦时补贴外，根据项目建成后的实际发电效果，在当年额度内再由市财政分别给予0.15元/千瓦时、0.1元/千瓦时补贴，补贴年限暂定为2015~2017年（享受国家、省专项补贴的项目不得重复补贴）。居民屋面项目补贴0.3元/千瓦时，补贴年限6年。对已建成的光伏屋顶发电项目，按新建项目标准的50%补贴。

    上海市分布式光伏的“度电补贴”金额为工商业用户0.25元/千瓦时，个人用户、学校等享受优惠电价用户为0.4元/千瓦时，期限为5年。2014年度上海市新增享受国家补贴资金的分布式光伏发电规模为200兆瓦光伏电站：0.3元/千瓦时，奖励时间为连续5年。

    六、结语

    光伏电站属于高成本投资，建设审批程序环环相扣，一环也不能松懈，在对光伏电站项目进行法律尽职调查时，要把握发改委备案、纳入建设规模、规范用地、并网验收、发电业务许可及国家、地方补贴几个关键点，同时注意实地调查和访谈，这样的话，有钱任性的你就可以优雅地买个电站玩玩了。