一、前言
2023年8月21日，财政部印发了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），自2024年1月1日起施行。2023年11月16日，在2023中国数据要素产业创新大会主论坛上，国家发改委价格监测中心副主任王建冬表示，“今年年底或明年年初之前，可能会出台公用数据的政府指导定价的管理办法”。这些规则将解决公共数据资源作为非物质资产未被充分认可和有效计量的问题，意味着众多公共数据资源可以完成从自然资源到经济资产的跨越。因此，许多机构预计（或者说希望）从2024年起，公共数据要素流转和数据交易可全面开花，为经济注入新的活力。
自交通行业诞生以来，该行业便开始生成并记录大量高质量、高精度的数据。这些海量的原生数据在经过数据加工和资产化过程后，将形成一个庞大的数字基础。上海数据交易所总经理汤奇峰在2022全球数商大会期间向记者表示：“从总体规模来看，未来交通行业企业数字资产化的规模可以对标银行业。”与其他行业相比，交通运输行业的公共数据利用已走在时代前列。《交通运输公共数据开放利用报告》[1]的统计数据显示，交通运输行业开放的数据集总数仅次于教育部门，而其开放的数据容量达到10.81亿，仅次于市场监督管理、生态环保部门。
为了落实国家建设大平台大数据系统的有关要求，十三五期间，交通运输部就启动了国家综合交通运输信息平台的建设。十三五期间主要聚焦在定位、理念、功能、特征等方面的工作，十四五期间进一步完善了体系架构。在综合性的数据资源方面，国家综合交通运输信息平台积累了行业最为全面丰富、时间跨度最长的宏观数据资源，包括基础设施、运输装备、运输管理、港口生产、固定资产投资等领域的数据，覆盖了2800多个县市；在专业性数据资源方面，积累了包括高速公路通行数据，以及船舶、城市客运、双碳等的专业数据，这些数据大部分都是明细和动态数据，具有比较高的分析应用价值[2]。
目前各省也在推进省级交通数据平台的建设。此外，部分省市，如福建省、海南省、成都市、南京市和青岛市已上线了公共数据授权平台，其中海南省、成都市与青岛市已在平台上运营交通运输数据集，并提供相应的交通运输领域的服务与产品。
《交通运输公共数据开放利用报告》的统计数据显示，国家交通运输部官网数据开放栏目（https://www.mot.gov.cn/sjkf/）与交通运输部综合交通出行大数据开放云平台（https://transportdata.cn/）无条件开放的交通运输领域数据集共计754个，数据容量近9千万。同时，“出行云”平台上还开放了153个有条件开放的数据集。截至2022年10月，11个省级和96个城市平台共开放了9489个交通运输领域数据集。
根据该报告，各地开放的交通运输数据集名称中出现次数最高的关键词有运输、道路、车辆、证、船舶、从业人员、客运、站点等。10类常见数据集如下：
交通领域公共数据的提供主体既包含交通运输部门、公安部门等政务部门，也包含地铁/轨道集团、公交公司等提供公共服务的企业。根据公开信息，多个地区性数据交易所已有交通领域数据产品挂牌。以下分享一些案例。在上海数据交易所的挂牌大厅中，截至2023年11月23日，已上架的航运交通数据产品有279项，包括信用数据、陆路数据、水路数据、铁路数据、航空数据、资源数据等应用板块，产品形态包括数据集、数据服务和数据应用三类。数据服务（主要为用户输入数据信息，服务提供商以输出查询、核验结果等形式提供数据服务的产品）占绝大多数，其他两类数据产品共计15项。其中，上架交易的数据服务类型多样，例如“扬尘源监测”这样的卫星遥感数据产品，可以基于高分辨率卫星影像，开展环保相关问题监测，为环保相关部门决策提供技术支持。
图源：上海数据交易所
铁旅科技有限公司提供多项中铁数通系列产品，例如“普通列车乘车次数查询”，通过输入加密后的姓名、身份证号、手机号等，核验真实性或查询出行特征，可为金融业提供核验服务，为支付企业提供风控辅助，为文旅部门提供旅客流量分析产品。数据集当面，有“卫星遥感解译”、“营运车辆经营监测报告”、“自动驾驶仿真场景库”等产品。其中“自动驾驶仿真场景库”是通过智慧交通领域特定高速路段的路侧数据提取数据片段，形成场景文件，可向自动驾驶仿真平台提供使用。数据应用以各类卫星遥感数据产品为主，例如“边坡形变监测”，据其描述可实现地质边坡滑坡监测风险预警数据增值服务。
广州数据交易所上挂牌的数据要素资产中，有351项资产可应用于交通运输场景（一些产品可广泛用于其他行业场景），其中数据产品（主要包含各类数据集、数据应用、数据API等，不含数据服务、数据能力和数字藏品等特殊数字资产）有82项。例如，车城网（广州）智能科技有限公司上架的“交通对象感知数据集”基于智能网联路口设备感知能力及算法，对路侧原始图像进行数字化处理，形成实时交通信息孪生数字信息，据其描述可应用于交通仿真、交通数据孪生、车路协同服务场景，同时可以为交通管理、交通规划提供基础数据支撑。
图源：广州数据交易所
深圳数据交易所上挂牌的一些交通数据产品，典型如“货车高速通行信息订阅”、“高速车辆电子支付行为评估”、“船来了-船舶实时位置查询”等，可应用于物流、保险、征信等多种行业。贵阳大数据交易所上，有“高速车辆出入口地区TOP20”、“高速车辆ETC支付次数评估”等有偿数据产品上架，按次收费；在政府数据开放专区中，还有“各市（州）公路里程”、“贵州省高速公路加油站一览表”、“贵州省高速公路收费站情况”等多种政府公共数据无偿开放。合肥数据要素流通平台上，有“自动驾驶标注数据”上架，包括场景标注、语义分割、目标跟踪等数据内容。这些数据集可用于自动驾驶AI识别模型训练、仿真测试等用途。
图源：合肥数据要素流通平台
根据观察，在供应端，各数据交易所上架的交通数据产品以数据服务为主，标准化、结构化的数据要素产品（如数据API、数据集）相对较少，供应商以各类数据服务企业和交通领域的信息科技公司为主，涉及的数据类型既有公共数据，也有部分非公共数据。在应用端，交通数据产品可应用的行业和场景、面向的客户群体多种多样，其中以金融机构、自动驾驶行业、交通服务行业为典型代表，也有适用于个人用户、政务部门、科研院所的产品出现。
近些年，国家层面陆续出台政策鼓励交通领域公共数据的开放和流通，包括但不限于：
总体而言，公共数据的开放和流转尚缺乏高层级的立法规范，相关规则有待落地、统一。不仅需要加强立法和制定相关规则，还需要各个部门之间的协调和配合，以确保公共数据的开放和流转能够有序、规范地进行。2022年12月2日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“二十条”）。针对公共数据，二十条鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下向社会提供，根据公共数据的不同属性及使用目的确定其利用方式，例如，不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据应加大供给，用于公共治理、公益事业的公共数据应实现有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展的公共数据应实现有条件有偿使用，依法予以保密的公共数据则不予开放。这是目前国家层面对于公共数据开放和利用的最主要的原则性依据。现阶段，已有部分地方人大和地方政府针对公共数据开放出台了地方性法规、规章和其他类型的规范性文件，很多省市也在相关立法过程中，但是大部分地区仍处于试点阶段。截至2023年11月20日，笔者检索到如下这些与公共数据开放流转相关度较大的地方立法，涉及26个省级行政单位，其中大部分立法在2022-2023年出台，另有一些今年发布的文件尚在征求意见阶段，可能于不远的将来正式出台：
通过这些立法文件，可归纳出一些公共数据开放领域较为普遍的机制和原则，主要包括：
【公共数据资源探查方面】明确对公共数据进行清单制管理，明确公共数据分类分级开放机制：以上海、北京、江西、厦门、广东为例，这些地区的立法文件均规定，有关公共数据主体应当在责任范围内（一般为本单位）编制公共数据资源目录，作为有关机构采集、汇聚、共享和开放公共数据的依据。山东、新疆、浙江、广州、上海等地的立法文件原则性规定了公共数据开放要进行分类分级管理，不少文件还进一步规定公共数据按照无条件开放、有条件开放、非开放或类似标准进行分类。【公共数据运营模式方面】建立公共数据开放平台，建立公共数据授权运营机制：山东、广州、新疆、北京、深圳等多地的立法文件提出由相关部门建设该地区统一的公共数据开放平台，并普遍将公共数据开放平台作为向社会开放和提供公共数据的集中通道。四川、无锡、苏州、厦门、上海、重庆等地明确将建立公共数据授权运营机制，其中一些地区（如浙江、济南）的探索步伐较快，已出台公共数据授权运营方面的专项管理规则。【数据要素市场建设方面】推动数据要素市场建设，提出数据要素流转的红线：广西、广东等地的数据立法通过建设数据要素市场促进社会数据有序流动。以广东省为例，包括加快数据交易场所及配套机构建设、完善数据流通制度、强化数据交易监管。部分地区文件还确定了市场主体依法收集、使用、加工数据及获得收益的权利，明确不得进行数据交易的禁止性情形（如侵犯个人隐私、未经权利人授权同意等），设立数据交易场所，发展数据经纪人制度等。【公共数据安全保障方面】强调开放过程中的安保要求，强调数据安全及个人信息保护：多地的数据立法强调数据安全及个人信息保护，对公共管理部门获取数据以形成公共数据的行为进行规制，对公共数据如何向企业、个人等主体提供提出了分级分类、脱密脱敏、合法合规等要求。以深圳为例，深圳市市场监督管理局于2022年11月14日发布首个地方公共数据安全领域标准《公共数据安全要求》，在公共数据使用、分级管理等各个环节做出严格规范，明确包括8项总体安全原则（合法正当、权责明确、目的明确、明示同意、最小必要、公开透明、动态调整、全程可控）和要求、总体框架、数据分级方法、通用管理安全要求、通用技术安全要求及数据处理活动安全要求，适用于公共管理和服务机构数据安全能力建设、评估与监管。
在重要概念的界定、内容颗粒度、实操性、建设重点、实施进度等方面，各地区存在不少差异。篇幅所限，本文仅简单举例说明一二。1. 以最基本的开放数据范围为例，2016-2019年，上海、福建、宁夏、重庆、广东等地的立法文件主要聚焦“政务数据”的公开问题；2019年后，从上海、北京、吉林开始，聚焦“公共数据”开放的文件逐渐增多。通常，公共数据涉及的主体要素更加多元（包含政务部门以外的公共服务单位），数据来源要素更加广泛（多数立法覆盖“履行公共管理职责或者提供公共服务的过程”中产生的数据），数据获取程序要素也更加丰富（除主动“制作、获取、收集”外，还可覆盖客观“产生”的数据），因此公共数据的内涵和外延通常比政务数据更广[3]。这意味着，不同地区开放数据的范围存在差异。2. 不同地区在促进公共数据开放的规则完善性上也进展不一，例如上海在2019年11月即出台了《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》，指导该地区的公共管理和服务机构对该机构的公共数据进行分级分类，并采取相应风险防控和安全保障措施，以保障上海市公共数据开放工作有力有序开展。武汉市也在今年制定了本地的公共数据开放分类分级地方标准（即《公共数据资源开放 第2部分：分类分级指南》（DB4201/T 677.2-2023））。而大部分省市至今也未公布本地区的分类分级管理的原则、标准等具体内容，仍在探索过程中。
参考资料：
[1] 复旦大学数字与移动治理实验室. 2023交通运输公共数据开放利用报告[R/OL]. (2023-05-25)
[2] 尚赞娣. 综合交通运输“数据大脑”建设探索与实践. (2023-09-21)
[3] 石文臻. 清华大学智能法治研究院. 数据流通利用系列 | 什么是“公共数据”：从政务数据到公共数据. (2022-01-26)
发布时间：2023.12.01
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