国有控股混合所有制企业试点员工持股简要分析

2018年8月，时任国务院国有资产监督管理委员会（以下称“国资委”）主任的肖亚庆在“双百行动”动员部署视频会议上特别提醒，员工持股只是当前国有企业规范实施中长期激励的路径和工具之一，目前仍在试点过程中，试点政策要求比较严格、试点范围也比较小，不要“一窝蜂”的都去搞员工持股，而是要全面系统学习现行中长期激励政策，综合运用好国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股等不同的激励路径及相关激励工具。

由此可以初步看出，目前员工持股的试点并不如推出初期预想的结果好，在总结现阶段经验的情况下是否能够尽快全面铺开尚不得而知，尤其是“双百行动”的开展，更加淡化了员工持股试点的效果。尽管如此，为确保大家在从事证券业务时可以更为有效、便利的查验、实施相关工作，笔者查询了有关规定、案例，并结合前期项目的经验，对员工持股试点的概况、主要内容、问题及建议进行了总结并分享给大家。

一、员工持股试点的概况

(一)政策、规定的来源

国有控股混合所有制企业开展员工持股试点，是国务院国有企业改革领导小组部署的十项改革试点之一。2015年8月，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》第十九条提出，探索实行混合所有制企业员工持股。同年9月，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出“坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股。”

在上述意见指导下，2016年8月，国资委、财政部、证监会联合印发了《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）（以下称“133号文”），对试点原则、试点企业条件、企业员工入股方式和股权管理做出了规定，并对试点工作实施和组织领导提出了具体要求。

133号文印发后，各省、自治区、甚至个别市下发了相关的实施办法、细则、意见等规定，对员工持股的开展提出了更为明确、具体的要求，比如广东省发布了《广东省国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的实施细则》、湖北省发布了《湖北省国有控股混合所有制企业开展员工持股试点实施办法》、天津市发布了《天津市开展国有控股混合所有制企业员工持股试点的实施意见》等。

需要说明的是，2017年11月29日，国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等联合发布了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（以下称“《若干意见》”），要求积极推进混合所有制改革试点企业员工持股，试点企业数量不受133号文（1）规定的数量限制，试点企业名单由国家发展改革委、国务院国资委按程序报请国务院国有企业改革领导小组确定。按照导读及相关政策分析，《若干意见》所指的试点企业主要局限于重要领域，比如电力、石油、天然气、铁路等。

(二)试点企业情况

133号文印发后，在中央企业申报基础上,国资委选择了国机集团所属中国电器院、宝武集团所属欧冶云商、中粮集团所属中国茶叶等10户企业作为首批试点,各省市、自治区亦根据该文件的规定确定试点企业的申请条件、审批程序及具体要求，有序开展了试点企业的申请、确定及员工持股的试点工作。

注：[1] 133号文规定：试点企业数量。选择少量企业开展试点。各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团可分别选择5-10户企业，国务院国资委可从中央企业所属子企业中选择10户企业，开展首批试点。

按照国资委的介绍，央企选取的10户试点企业整体优势比较明显，一是具有行业代表性，涵盖节能环保、信息化、新材料、物流、智能装备、技术服务、建筑设计、互联网等众多行业。二是充分体现了优先支持科技型企业开展试点的政策导向。10户企业中，科技型企业占6户。三是突出了综合改革导向，10户企业所在的集团公司，有7家被纳入投资公司试点、兼并重组试点、落实董事会职权试点等改革试点。

从实施方式看，10户企业中有3户企业为混合所有制企业增资扩股单独引入员工持股，5户企业为增资扩股同步引入外部投资者和员工持股，2户企业为出资新设。从持股员工范围看，各企业都提出坚持骨干员工持股，持股员工占员工总数比例最高的为2户出资新设企业，分别为40.00%、76.20%，8户增资扩股企业持股员工占比大致在10%-35%之间；从持股比例看，员工持股合计在5%-30%之间，都以现金出资，高管个人出资最高为1000万，最低为50万。在股权管理上，都建立了股权动态调整机制，且有9户企业提出要预留股份用于新引进人才。

据不完全统计，目前已有20多个省市明确要推进地方国企员工持股试点，并且多个省份的混合所有制企业开展员工持股试点的落实意见或方案已经出台，试点企业名单将进一步扩围。

二、员工持股的主要内容、问题及建议

(一)试点企业的条件

133号文规定了相对比较原则性的试点企业的条件，比如主业、股权结构、公司治理及收入、利润的要求，其中股权结构中要求非公有资本股东所持股份应达到一定比例，但是具体的比例、非公有资本股东的定义没有明确，也没有明确具备该条件的时间要求。

实践中，经查看案例、国资委有关领导讲话、各省市出台的规定，并结合项目经验，个别地区在制定细化的员工持股试点规定时明确规定了非公有资本股东持股比例，如新疆、天津出台的规定即明确要求非公有资本股东持股比例不低于10%，广西出台的规定要求持股15%以上，其他没有明确规定的地区对持股比例不做特殊限制，基本上能够达到混合所有制企业的要求即可。

对于非公有资本股东的定义，笔者未找到明确的规定，但是结合公有制经济和非公有制经济的定义来看，非公有制经济主要指的是个体经济、私营经济、外资经济等，由此权当非公有资本股东指的是与此相同的主体，就此事项，笔者与国资监管机构也进行过沟通，亦认可笔者的看法。此外，笔者查询了一些混合所有制改革的公司案例，其中，对于引入的非公有资本股东五花八门，甚至于引入的国有控股基金（有限公司或合伙企业）亦认定为非公有资本，最终审批确定为混合所有制企业改革试点企业。

若拟上市企业引入非公有资本股东，从而达到员工持股试点企业条件的，建议引入的非公有资本股东应符合个体经济、私营经济、外资经济的条件，而不推荐引入国有控股的公司或者合伙企业，毕竟实践中应该还是存在不小的争议的。尤其是关于合伙企业，尽管国资委的相关规定中认为，国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，但是实践中，笔者在与部分国资监管机构沟通时，其认为此处的非公有资本股东还是要从性质看，尤其是是否有国有资本的投入，尽量避开此情况，确保合规性。

对于国有独资公司而言，可以同步实施员工持股和引入非公有资本股东，从而使得试点企业具备实施条件，而无需分步实施。

员工持股依然处于试点期，各省市仍只能选择5-10家企业进行试点，已经确定完的尚不能新增，尽管133号文出台时提及2018年底阶段性总结经验，并视情况适时扩大试点范围，但是目前仍未出台新的规定。《若干意见》的出台，对重要领域（比如电力、石油、天然气、铁路等）混合所有制企业员工持股试点数量进行了松绑，但是仍是需要国务院国有企业改革领导小组确定，估计数量不会太多。目前看，“双百行动”是扩大实施员工持股的先锋，国资委主任肖亚庆在讲话中也提到下一步扩大员工持股试点范围时将优先从“双百企业”中选择。

(二)员工范围

参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同。党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。

对于前述“签订了劳动合同”，笔者认为，应从严掌握此要求，比如实践中存在与多个公司签订劳动合同的情况，以及签订劳动合同不领或少领薪酬且主要工作重心在其他公司，或者社保在其他公司缴纳的情况，对于该等人员是否符合持股条件，应综合判断，确保符合员工持股的目的。

133号文明确规定了可参与持股人员的范围，但是没有规定具体的比例，实践中，国有企业根深蒂固的平衡特性，导致很多企业为了兼顾各方利益，往往在实施员工持股的时候，都是本着越多越好的目的实施，这是与员工持股试点的目的相违背的，全员持股或者大部分人员都持股是不能很好的达到激励目的的，国资委领导讲话时就明确说明，本次试点体现“三不两要”原则，不搞全员持股、不搞平均持股、不搞存量转让，要建立股权动态调整机制，要严格防止国有资产流失。

人员的选择是员工持股比较重要的一个环节，也是基石，尤其是对定岗、定股及后期动态调整影响非常大。笔者建议，在实施员工持股前，要做好人员的岗位设置、劳动人事分配制度和业绩考核评价体系的建立和优化，底子比较薄或者人力资源部门设置不健全的公司，建议聘请专业的咨询机构协助予以规范，以确保定岗定股的准确性。若此步骤没做好，后面会导致出现一系列的问题，比如未持股人员自认为符合持股条件，但是未被纳入持股名单，或者自己认为应持股数比实际确定的持股数量少，或者第二年要退休的人员也纳入到持股人员名单中，乃至由此产生的举报、投诉等问题，笔者当时参与的项目，在实施前，通过全员竞聘上岗的方式进一步确定了人员的岗位，夯实了定岗的基础，并通过筛选真正符合持股条件的人员而减少后期持股人员的不稳定性，从而有效降低因股权或合伙人变动而带来的工商变更的工作量。笔者在处理其他项目过程中，国资监管部门是非常反对大比例员工持股的，持股比例要求尽量控制在50%以下。

此外，现有规定要求参与持股人员与本公司签订劳动合同，此处的本公司是否包含子公司，有待国资部门进一步明确，笔者认为，此处的本公司合理的解释应包含子公司，上市公司在实施员工持股、股权激励计划时都是如此，后期需要国资委在有关规定中予以明确。

(三)入股价格

员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。笔者认为，对于此处的入股价格的仅指员工单独入股试点企业时的价格，若试点企业同步引入外部投资者和员工持股的，则还应通过产权交易机构公开征集投资方，根据投资方的认购价格来确定员工入股价格和持股比例，员工入股价格应与外部投资者价格一致，而不能简单等同于资产评估值，要确保员工入股价格公平公允，从而将员工的投资收益率控制在一个合理水平，避免引起社会质疑。

(四)持股比例。

员工持股比例应结合企业规模、行业特点、企业发展阶段等因素确定。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。

若试点企业未来有上市计划，唯一合法、合理的方式，即由持股平台认缴但不实缴，未来引进人才后，由其实缴到持股平台，同时由持股平台实缴到试点企业。但若有限公司拟整体变更设立为股份有限公司，则认缴的问题需要解决，从而达到资本实缴的目的，所以，若实施员工持股后即进行股改的试点企业预留股权意义不大。

(五)持股方式

持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资。持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动。

实践中，多数试点企业实施员工持股都采用过有限合伙企业作为持股平台，比如10家央企试点企业中9家都是此种情况，只有1家是以资产管理计划方式持有，没有以个人名义直接持股的。对于此问题，笔者在参与项目过程中与监管机构沟通过，监管机构也建议优先采用合伙企业方式，尤其不推荐直接持股，主要有如下几方面的考虑：

（1）合伙企业持股，能够保证试点企业股权结构的稳定性，员工变动不会直接影响试点企业的股权结构；管理更为方便，相较于公司制企业，合伙企业的管理更为灵活，合伙事务的执行更为简便、高效，入伙、退伙、除名等程序的实施更快捷。相对于直接持股而言，缺点就是税收较高，但是现在全国多地都有针对该类合伙企业的税收优惠政策，可以选择有税收优惠的地点注册。

（2）公司制企业持股，退出程序相对繁琐，需要召开股东会、修改公司章程等，而且会有双重税收的问题。

（3）个人直接持股，操作方式简便，但是员工的变动会导致试点企业股权稳定性较差，且有限公司股东人数不能超过50人、股份有限公司股东人数不能超过200人，退出程序相对也比较繁琐。相对于其他持股方式而言，一般情况下税收最低。

（4）资产管理计划持股，主要通过协议方式管理，相对比较灵活，且不需要办理工商变更登记，后期会节省频繁变更登记的时间。缺点就是，需要在基金业协会办理备案，且成立的手续比较繁琐，认购的员工需要符合认购资格，实践中要注意确保资产管理计划中不存在“三类股东”。

综合对比上述持股方式的优劣，笔者建议，要综合试点企业的情况来确定具体的持股方式，若未来有上市计划，则建议优先选择有限合伙企业方式持股。

此外，若采用有限合伙企业方式持股，则该有限合伙企业的普通合伙人的选择可以有两种方式，由相对比较稳定的持股人员担任，或者由员工设立有限公司，并由该有限公司担任普通合伙人。考虑到普通合伙人要对合伙企业债务承担无限连带责任，建议通过设立有限公司担任普通合伙人，从而设置防火墙，避免给普通合伙人造成损失。

(六)股权管理主体、管理方式

员工所持股权一般应通过持股人会议等形式选出代表或设立相应机构进行管理。该股权代表或机构应制定管理规则，代表持股员工行使股东权利，维护持股员工合法权益。公司各方股东应就员工股权的日常管理、动态调整和退出等问题协商一致，并通过公司章程或股东协议等予以明确。

管理主体的选择是比较灵活的，可以成立管理委员会或者选举一名或多名管理代表，从相对规范的角度考虑，建议设置管理委员会。

对于动态调整，133号文没有明确具体的内容，笔者认为，动态调整的目的是避免持股僵化，确保员工持股制度持续发挥激励作用，考虑到动态调整前面的内容是以岗定股，所以，动态调整应该与岗位充分的关联，与业绩紧密挂钩，即要遵循岗变股调的原则。在此过程中要细化具体的实施细则，充分论证动态调整制度设计的合法性和可行性，全面考虑各种可能出现的人员变化情况，做出周到细致的安排，为后续的具体操作打下良好基础。

(七)股权流转

实施员工持股，应设定不少于36个月的锁定期，已持股的员工应承诺自上市之日起不少于36个月的锁定期。持股员工因辞职、调离、退休、死亡或被解雇等原因离开本公司的，应在12个月内将所持股份进行内部转让。

员工持股锁定期的规定是比较明确的，实践中，持股人员普遍反映有点过于长了，尤其是上市后还要锁定36个月，在不能保证按时分红且上市可预期的情况下，员工入股的积极性相对而言是不高的，尤其是在试点企业人员流动性比较大时。

关于内部转让，133号文没有区分是否在锁定期内，针对此问题，笔者当时咨询国资监管部门得到的答复是，不区分锁定期，只要离开公司，均要对所持股权进行转让，考虑到员工持股的特殊性，通常在持股平台（有限合伙企业或公司制企业）中的转让的对象只能是符合条件的员工，转让对象是有区分的，锁定期内只能在内部转让，锁定期满的，可以向外部人员转让所直接或持间接持有的试点企业股权，若是间接持有的，不能直接转让所持持股平台的股权，因为持股平台的持有人员只能是符合条件的员工。

133号文对参与持股员工有特殊要求，即持股人员只能是与公司签订劳动合同、符合持股条件的员工，会使得转让受到诸多的限制，极端情况下，存在转让时没有受让方的情形，针对此类情形，笔者当时在设计方案时，经与公司及国资监管部门沟通，并参考拍卖流拍降价的方式，设计了无人受让依次降价，直至有人受让的方案，从而满足133号文对12个月内完成转让的要求，消除国有股东的底责任,真正实现风险共担。