地方政府专项债律师业务要点

发行地方政府债券，是国家为了化解地方政府债务风险，禁止地方政府违规融资所采取的“开前门”的方法之一，地方政府债券的发行和使用，对稳投资、扩内需、补短板具有重要意义。

随着2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台以及修订施行新《预算法》，地方政府融资的途径被限定在两个通道：一是发行地方政府债券，没有收益的公益性事业由地方政府发行一般债券融资，有一定收益的公益性项目由地方政府发行专项债券融资。二是通过政府和社会资本方合作（即PPP）模式，引入社会资本方进行融资、建设、运营、维护及移交等全生命周期合作。当然，在异地扶贫搬迁和棚户区改造两个领域，国家也允许地方政府直接向金融机构贷款完成，但目前此种方式也已进入尾声。自2017年土地储备专项债及2018年棚户区改造专项债政策出台后，地方政府专项债券的发行速度及额度逐年大幅提升。

相比发行企业债须通过发改部门审核、公司债须通过证券监督管理部门审核，政府专项债券是由省级（包括省、自治区、直辖市）政府财政部门统一发行，从审批程序上讲相对简单，发行工作周期较短。政府专项债法律服务为律师拓展非诉专项业务提供了一个新的选择。本所律师基于近几年来承办的地方政府专项债券发行业务，对相关的政策法规以及律师从事政府专项债发行业务的法律要点进行了梳理，便于大家参考，如有错误和疏漏之处，敬请指正。

1、政策法规沿革

自2014年新预算法实施以来，财政部发布了若干个关于地方政府专项债券发行工作的政策文件，其中重要的政策文件如：《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）、《关于印发<地方政府专项债务预算管理办法>的通知》（财预[2016]155号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》（财预〔2017〕97号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法的通知》（财预〔2018〕28号）。

2018年2月24日，财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），规定将合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方创新和丰富债券品种。

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

2020年7月27日，财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），强调专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目等七大领域，并且严格新增专项债券使用负面清单。

2、政府专项债发行市场情况

从发行市场情况看，地方政府债券每年新增额度节节攀高，2018年4.16万亿，2019年4.36万亿。截至2020年10月，全国发行地方政府债券达6.1218万亿元，其中，一般债券2.1412万亿元，专项债券达3.9806万亿元。截至2020年10月，地方政府债券平均发行期限13.5年，其中一般债券15.1年、专项债券12.6年。地方政府债券平均发行利率3.67%，其中一般债券3.70%、专项债券3.66%。

“中国地方政府债券信息公开平台”网站（www.celma.org.cn），是按照中央要求建设的全国统一的地方政府债务（债券）信息公开平台，可以查询各地政府债券发行文件及相关信息。

3、律师为政府专项债提供法律服务的依据

2018年，财政部在《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）中，明确要求：“推进地方政府债务领域信息公开”、以及“发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等”。

2020年，财政部在《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）规定：“律师事务所、会计师事务所等第三方专业机构应当勤勉尽责，根据项目实际情况出具专项债券法律意见书和财务评估报告，对所依据的文件资料内容进行核查和验证，并对出具评估意见的准确性负责”。

这既是对发行工作必须有律师事务所出具法律意见书的要求，更是对于律师执业规范和执业责任的要求。作为政府专项债券服务律师，同时还须遵守《律师法》及证监会、司法部《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（2007年第41号令）、《律师事务所证券法律业务执业规则（试行）》等的规定。

4、发行主体及债券使用领域的变化

根据规定，省、自治区、直辖市政府为地方政府专项债券的发行主体。市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为发行专项债券、转贷市县使用。实践中，通常由各市根据省财政部门要求，在债券额度限度内，组织辖区内各区县专项债项目申报材料，并委托律师事务所、会计师事务所分别出具法律意见、财务评价报告，再将材料汇总提交省财政部门统一发行。

律师应当关注每年中央及财政部对于债券发行的新政策变化。比如：2019年中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》以及后续财政部文件明确规定，提前下达的专项债券额度不得用于土地储备和房地产相关领域，不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目，这一禁令，使得2020年以后政府专项债券的融资使用方向发生重大改变，一改过去全国专项债有七成资金投向棚户区改造及土地储备项目的状况。

2020年中期以后，财政部文件又未明确禁止专项债券用于棚户区改造，但对于棚户区改造项目的适用条件明显更加苛刻，一是仅限于已开工项目且不得用于货币化安置项目；二是必须纳入国家棚户区改造年度计划；三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预审、“一案两书”（即专项债实施方案、会所评价报告、律所法律意见书）等。

财政部财预〔2020〕94 号文件列出“新增专项债券使用负面清单”：严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

1、审查专项债券限额文件

政府债券实行限额管理。在批准程序上，2018年12月29日，由全国人大常委会决定，在次年3月全国人大会议批准当年地方政府债务限额前，授权国务院提前下达次年地方政府新增债务限额，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。各省、自治区、直辖市人民政府按照国务院批准的提前下达的新增政府债务限额编制预算，经本级人民代表大会批准后执行，并向下级人民政府下达新增债务限额。

律师审查时，需要重点核查经省级人民政府同意并由省级财政部门下发的新增债券额度的通知文件，并根据文件对应分解到所辖各市、县（区）项目的债券额度，最终申报的所有项目拟发行债券额度均不得超过其对应的债券限额。

2、审查项目真实性及合规性

政府专项债必须坚持用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡，对应的项目必须同时具备公益性、收益性、资本性三大属性。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。

律师应当通过书面、现场、访谈、官方平台核查等方式严格审查专项债券对应项目的真实性及合规性。重点审核内容包括但不限于：项目可研报告及发改委可研批复、项目用地审批及建设规划施工许可（项目四证尽量保证齐全，根据项目实施进度情况确定）、监管部门评价意见（特别是环保部门的环评意见、安监部门的安评意见等）、收入来源及依据（包括项目自身收入，项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入，政府补贴收入）。

对于棚户区改造项目，还应当审查棚改项目是否已经纳入省年度棚户区改造规划，同时已列入国家年度棚户区改造计划，并取得省住建等部门相应文件。

3、审查债券发行信息披露文件

律师应审查会计师事务所出具的专项债券项目收益与融资自求平衡《专项评价报告》（或财务评估报告）、评级机构出具的《信用评级报告》，以及财政部门出具的专项债券发行《情况说明》或《实施方案》，重点审查相关报告原件中的出具机构是否合法存续、是否具有相应的业务资质、以及出具报告签字人员的资质有效期、相关文件的结论是否符合政策法规规定等问题。

实践中，专项评价报告和法律意见书通常由市级财政部门直接委托会计师事务所、律师事务所分别出具，信用评级报告通常由债券发行主体省财政部门直接委托评级机构统一出具，在出具法律意见书时尚无信用评级报告。对此，律师在法律意见书中应当如实描述。

4、审查项目实施主体合规性

通常情况下，项目实施机构在发改委批复可研报告时已经确定，只需审查实施机构是否合法存续即可。但需要注意实施主体在批复后发生变更的情况，也必须有相应的变更实施机构的批准文件。

针对土地储备债券项目，土地储备必须由列入省土地储备机构名录（年度）和自然资源部土地储备机构名录中的土储中心实施，律师须核查自然资源部土地市场动态监测与监管系统（或自然资源部每年发布的土储名录公告），逐一核查实施每个项目的土地储备开发中心是否己被列入土地储备机构名录，取得土储机构名录代码。

5、审查项目收益覆盖率及收入来源

由于政府专项债券只针对“有一定收益的公益性项目”发行，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，所以是否能够“收益平衡”是债券能否顺利发行的必要条件之一。

律师在引用会计师事务所出具的相关财务审计报告（专项评价报告）数据时，应审核各文件中的数据是否一致，并判断项目资金覆盖率是否符合法律标准，保证各项目的资金平衡。审查专项评价报告的结论，所有项目的预期收入对应的政府性基金收入偿还融资本金和利息的项目资金覆盖倍数至少应大于1。

在我们提供服务过程中，发现有些项目的收入来源并不符合专项债发行要求，政府相关机构希望律师能够协助进行识别。通常情况下，合规的项目收入来源主要有以下三种：

（1）项目自身产生的收入

如产业园区项目的厂房租售收入、水电气暖类项目的公用事业收费收入、医院类项目的门诊收入和床位费收入、教育类项目（非义务教育）的学费住宿费收入和食堂收入、水库类项目的原水供应收入、地下管廊类项目的入廊费收入、文旅类项目的门票收入和商业设施出租收入、污水处理类项目的污水处理费收入等。需要提供收费依据、支撑性文件或周边同类项目的收费标准参考。

（2）项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入

项目自身收益无法满足平衡性要求的，可酌情增加土地出让收入来实现，但选取的地块需要与项目本身有一定的联系，一般需要有规划局及政府相应的批复文件支持。

（3）政府补贴收入

项目自身收益无法满足平衡性要求的，也可适当引入政府补贴作为补充性收入，但占比不宜过大，同时需要有对应的支撑性文件。

目前，相关部门并未对政府专项债券法律意见书的格式进行统一规定，但参考律师证券业务规范等要求，以及律师从事相关业务法律意见书的常规格式，政府专项债券法律意见书通常包括以下内容：

（1）引言：包括释义和律师声明事项。

（2）专项债券对应项目概况：包括项目实施主体是否合法存续以及项目立项、规划、用地、建设、环保等审批情况。

（3）专项债券概况和资金使用方案：包括债券发行期限、规模、利率等情况及专项债券对应全部项目的资金募集、使用计划、资金来源等情况。

（4）项目收益与融资平衡安排：主要依据会所专项评价报告，对专项债券对应项目收益与资金平衡进行分析，引用其关于项目未来收益能够覆盖专项债券本息，达到项目收益自求平衡的结论。

（5）风险控制或投资者保护措施：主要根据信息披露文件充分披露项目及债券可能存在的风险及政府采取的风险控制措施，保护投资人利益。

（6）发行文件：描述委托方或发行人《信息披露文件》或《情况说明》、《资金平衡方案》等的核心内容、会计师事务所《专项评价报告》的核心结论、信用评级机构《信用评级报告》的评级结论。

（7）中介服务机构：主要描述会计师事务所、信用评级机构、律师事务所等中介机构的资质、文件签字人资格等信息。

（8）结论性意见：律师对本期专项债券的合法、合规性发表结论性意见。

地方政府专项债是地方政府城镇化建设过程中最主要的融资渠道之一，并且与PPP（政府和社会资本方合作）模式结合的趋势越来越明显，这为律师拓展该领域法律服务市场提供了良机。

国家推行的PPP模式，经过2015、2016年爆发式增长，到2018、2019年的集中清库，严管之后，PPP模式的泛化滥用现象得到了有效控制，PPP模式从高速度向高质量发展的转变已是确定不移。针对政府基础设施建设资金需求大、建设周期长、难以吸引民营社会资本介入等问题，国务院除了连续四次降低项目最低资本金比例外，2019年6月14日，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”。

因此，政府专项债与PPP模式结合具有政策基础和现实意义，对于律师而言可以进一步拓宽法律服务领域，当然这对于律师在相关领域的专业知识水平及业务经验也提出了更高的要求。