“中兴事件”对上市公司合规治理的启示

近日，中兴通讯股份有限公司（000063.SH，000763.HK）发布公告称，于美国时间2022年3月22日收到美国德克萨斯北区联邦地区法院判决，裁定不予撤销中兴通讯的缓刑期（即缓刑期于原定美国时间2022年3月22日届满）且不附加任何处罚，同时确认监察官任期也于同日结束。至此，始于2012年的中兴通讯非法出口事件终于告一段落。纵观中兴事件始末不难发现，无论是上市公司的发展战略，抑或经营管理，皆与企业合规治理机制密切相关。

（一）事件起因

根据美国商务部（U.S. Department of Commerce）网站显示的信息，中兴通讯股份有限公司于2010年至2016年将在美国制造的电信设施、配件等产品出口至伊朗。2016年该行为被美国商务部认定为违背当时美国对伊朗长期制裁的条例，属于非法国际出口的违规行为，将中兴通讯公司列入“实体清单”并采取限制出口措施。

（二）达成和解协议并支付第一次罚款

2017年3月，中兴通讯与美国司法部（DOJ）达成《认罪协议》（Plea Agreement），与美国商务部工业与安全局（BIS）及美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）达成和解协议，就指控的非法出口、虚假陈述等行为，同意认罪并支付8.92亿美元的刑事和民事罚款，以及3亿美元暂缓执行罚金。

（三）BIS激活拒绝令

2018年4月美国商务部的工业与安全局（BIS）激活了中止的拒绝令（Denial Order），起因是中兴通讯作虚假陈述违反了2017年3月的和解协议，美国企业禁止在未来7年内向中兴通讯出售元器件。

（四）达成《替代的和解协议》并支付第二次罚款

2018年6月中兴通讯发布公告表示，中兴通讯及其全资子公司深圳市中兴康讯电子有限公司已与BIS达成《替代的和解协议》，替代中兴通讯与BIS于2017年3月达成的《和解协议》。据《替代的和解协议》，中兴通讯将支付合计14亿美元的民事罚款，包括一次性支付10亿美元的罚款，以及向BIS批准的美国银行托管账户支付4亿美元罚款（相当于保证金），确保在十年的监察期内符合美国的合规要求。除此之外，中兴通讯还应当：（1）更换本公司及中兴康讯的全部董事会成员，并设立特别审计/合规委员会。（2）与有违规行为的高层领导或负有责任的管理层或高级职员解除合同。（3）自费聘任一名独立特别合规协调员，负责协调、监察、评估和汇报中兴通讯及其全球子公司或关联企业在监察期内的合规情况。

图例一  中兴事件时间轴

从事件发展过程来看，出口管制领域涉及不同国家的出口管制类法律框架 的约束与规制，也凸显了作为上市公司的中兴通讯在合规治理层面的相关问题。

（一）相关法律框架

从美国进出口贸易管制的法律框架来看，主要法规是《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR），以及《出口管制条例》（Export Administration Regulations, EAR）。EAR由美国商务部工业与安全局（BIS）制定，主要管控两用物项和低敏感度军用物项的出口和再出口。

亦即在通常情况下，美国企业向中国企业出售技术或产品后，中国企业若将含有该技术或产品的物项再次向其他国家的企业出售，除受中国进出口法律规制外，同时也将受到EAR的管制。

（二）事件相关合规问题

回顾中兴事件始末，暂不论事件背后的国际政治因素或是美国“长臂管辖权”的滥用，仅从上市企业合规治理这一视角来看，事件全过程凸显了以下几类合规问题。

1.公司管理层对出口管制合规治理重要性的认知问题。早在2012年美国商务部即已对中兴通讯非法出口展开调查，2013年在美国商务部持续调查的情况下，中兴通讯仍然与伊朗保持交易。此外，2016年初在事态严峻的情况下，中兴通讯成立工作小组负责销毁、删除出口交易材料。由此可见，出口行为合规性问题并未得到彼时的公司管理层的足够重视。

2.公司合规治理架构方面的问题。2017年3月中兴通讯与美国商务部达成和解协议，其中一项重要的内容是设立由总裁直接领导的合规管理委员会等合规治理架构。从2018年4月美国商务部的指控来看，中兴涉及在涉事管理层/员工处置问题（辞退及扣除奖金等）作出虚假陈述。在设置相关合规治理架构后，仍然存在虚假陈述问题，不难发现该合规治理架构的作用较为有限。

3.出口管制类专项合规计划方面的问题。专项合规计划是企业为避免行政、刑事处罚带来的合规成本与损失，针对企业特定领域、特定事项的合规风险而建立的专门性合规治理体系。纵观事件全过程，在2018年中兴通讯与BIS达成《替代的和解协议》后，中兴公司接受美国方面在出口管制合规计划重建方面的监督和指导，并在二次受罚后作出制定出口管制合规计划的合规承诺。

4.出口管制合规风险管理机制方面的问题。合规风险管理机制即企业为应对系统性或者局部性合规风险，通过风险识别、评估、预警、处置与应对等方式建立的合规风险管理机制。在2012年美国开始立案调查时，中兴通讯并未完全配合，而是采取抵抗方式。之后在调查过程中，中兴通讯隐瞒相关信息并作虚假陈述。从事件发展进程来看，届时中兴通讯并未建立有效的合规风险管理机制。

通过观察我国企业合规治理实践情况，结合中兴事件的合规问题分析，可以看出我国在企业治理领域呈现合规化趋势，这对上市公司治理来说将是一个新方向，其中合规治理框架是上市公司开展合规治理的基础和保障。

（一）我国企业治理领域的合规化趋势

1.企业合规治理立法实践情况

我国企业合规在企业治理领域的运用，经过了二个阶段。第一个阶段以2005年巴塞尔银行监委会发布《合规与银行内部合规部门》为起始点，2006-2008年间银监会、保监会、证监会分别出台合规管理的规定。第二个阶段从2017年12月国家质检总局发布推荐性国家标准《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017）至今，我国分别在中央企业、企业境外经营、反垄断、网络零售和电商平台、行政监管领域甚至刑事领域推广合规管理。

图例二  我国企业合规立法实践情况

2.中央企业及地方国企的合规治理实践

从中央企业合规治理实践来看，自2018年印发《中央企业合规管理指引》以来，中央企业着力开展合规管理体系建设，至2021年底全部中央企业已经成立合规委员会。同时，国资委印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》，要求推动合规管理走深走实，到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。

从地方国企合规治理实践来看，自2019年以来上海、江苏、重庆、天津、广东、湖北、河南、云南等地的国资委印发地方性的国有企业合规管理指引，在《中央企业合规管理指引》的基础上作了相应的补充，广东省增加了投资管理、合同管理、资本运作、出口管制等合规管理重点领域，上海市增加了合规管理容错免责机制等。目前地方国企亦根据指引积极开展合规治理体系建设。

（二）上市公司治理的合规化趋势

1.上市公司治理现状

我国境内上市公司企业治理层面的规范依据除《证券法》《公司法》及相关法律法规外，还包括中国证监会等监管单位公布的《上市公司治理准则》《上市公司信息披露管理办法》等部门规范性文件。以《上市公司治理准则》为例，目前上市公司围绕股东（大会）、董事（会）、监事（会）、高级管理人员与公司激励约束机制、控股股东及其关联方、机构投资者、利益相关者、环境保护与社会责任、信息披露等领域开展企业治理活动。

2.上市公司治理的合规化趋势

当前我国已进入强监管时代，企业合规理应成为上市公司重点关注的内容。从近年来上市公司违规情况来看，信息披露、内幕交易、公司运作治理、股票交易、关联交易、垄断、质量安全、反舞弊、反商业贿赂、反腐败等重点领域、重点环节的违规问题多发，合规风险处于高位。因此，在监管制度体系愈加完善，监管呈现强监管、严处罚、重打击趋势的情况下，无论从内外层面，上市公司治理将进一步呈现合规化趋势。

（三）上市公司合规治理的框架

1.搭建符合上市公司特点的合规治理架构

合规治理架构是上市公司为作出合规承诺、实行有效合规整改、推行持续性合规管理而形成的组织载体。合规治理架构的搭建需要综合考虑上市公司规模、现有治理架构等因素，同时也需要注意合规治理机构的职责独立性问题，确保履责不受干涉，不兼任与合规冲突的其他职务。

以某上市公司为例，该公司现有治理架构较为完善，可依托建立“决策-管理-执行“三个层级的合规治理架构。董事会为合规决策层，负责合规宪章、战略规划的制定；董事会下设立合规委员会作为管理层，并设合规负责人（如首席合规官、合规总监等）专门负责合规管理；另设合规部门（合规专员）作为执行层，负责执行具体合规工作。该类合规治理架构可采用垂直汇报线路，即合规部门对合规委员会负责，合规委员会对董事会负责。

2.制定并执行上市公司合规治理制度体系以及合规计划

合规治理制度体系即以合规宪章为核心，由合规行为准则、合规治理制度、合规治理流程等组成的体系化制度总和。合规治理制度体系应当符合企业实际情况，且在生产、经营、管理等环节中实际依照执行，并非一套静态文本体系。合规宪章是企业内部“宪制化规范”，在企业内部具有最高效力；其他制度类文件均以合规宪章为遵循，是企业开展合规治理的框架性制度。

合规计划是上市公司合规治理框架的重点。参照BIS发布的《出口管制合规指引》，一份有效的出口管制合规计划需要具备八项要素：高层承诺、风险评估、出口授权、文档保存、合规培训、业务检查、违规调查及改进期、合规手册。通常上市公司合规治理的领域和环节较多，因此可以制定多个合规计划以供执行，如刑事合规计划、反商业贿赂合规计划、反洗钱合规计划、数据合规计划、知识产权保护合规计划等。

3.搭建符合上市公司及其行业实际情况的合规风险管理体系

合规风险管理是合规治理架构基于企业现有合规风险现状，通过合规风险识别、分级、评估、处置等流程，对企业合规风险进行流程化动态管理过程，是企业选择风险应对策略、制定刑事合规计划或合规整改方案的基础。

以建筑行业上市公司为例，需要围绕市场交易（商业贿赂、串通招投标）、生产安全、环境保护、质量体系、劳动用工、财务税收（账票、贷款）、合作方等重点领域，尤其是重大项目决策、重大合同签署与履约管理、资金管控等方面，建立全方位的合规风险识别、评估、预警体系以及相应的处置预案。

4.建构符合上市公司治理架构的合规运行保障机制

合规运行保障机制即以合规文化培育、合规报告、合规培训、合规审计、合规举报、合规调查、合规责任追究与惩戒、合规考核评价、持续性合规等手段方式保障企业合规动态运行的机制。合规文化是企业软实力的体现，代表着企业的合规理念与合规价值观；合规报告、合规培训、合规审计等手段方式可以确保上市公司在管理合规风险的同时，高效、精确的执行合规制度，实现合规运行保障机制与上市公司合规治理之间的有效联动，确保上市公司合规治理的有效性和持续性。

自2018年《替代的和解协议》达成之后。中兴通讯通过合规承诺、合规培训、合规资源投入、合规风险治理、出口管制合规计划建立、合规政策制定等一系列努力重建合规治理体系，在上市公司合规治理领域取得长足进步和重大成效。诚如中兴通讯最新公告所言，“本公司致力于打造全球一流合规的企业，坚持将合规视为战略发展的基石和经营的底线，遵守业务所在国适用的法律法规，全面开展合规体系建设”，以合规助力上市公司持续健康发展。

参考资料：

①《中兴通讯股份有限公司内幕消息公告及复牌》（2022年3月23日），巨潮网：http://www.cninfo.com.cn/new/disclosure/detail?plate=szse&orgId=gssz0000063&stockCode=000063&announcementId=1212647168&announcementTime=2022-03-23%2012:13）。

②其中，BIS对中兴通讯的行政罚款金额约为3.61亿美元，DOJ对中兴通讯的刑事罚款及没收款项金额约为4.3亿美元，OFAC对中兴通讯的行政罚款约为1亿美元。美国财政部官方网站：https://www.commerce.gov/news/press-releases/2018/06/secretary-ross-announces-14-billion-zte-settlement-zte-board-management。

③《中兴通讯股份有限公司关于重大事项进展及复牌的公告》，证券时报网：http://xinpi.stcn.com/finalpage/2018-06/13/pdf1205057043.shtml。

④ 物项即商品、技术及软件的统称，两用物项即同时具有商业和军事用途的物项，《Export Administration Regulations》，美国联邦政府公报室官方网站：https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-730。

⑤范勇：《“中兴事件”为中国企业合规管理带来的启示》，《质量与认证》，2018年08期。

⑥李灵：《中兴事件分析及提高核心竞争力》，《现代企业》，2020年07期。

⑦陈瑞华：《中兴公司的出口管制合规计划》，《中国律师》，2020年03期。

⑧陶雪芹：《企业刑事合规的风险防控和建构路径——由中兴受制裁事件所得启示》，《广西政法管理干部学院学报》，2020年01期。

⑨侯建斌：《宪法宣传周国资委部署中央企业强化合规管理 有力保障央企改革发展任务在法治轨道稳步推进》，《法治日报》，2021年12月06日第一版。