《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》解读

文章作者：刘华英 成隽捷 杭程

涉案企业合规管理体系有效性是刑事合规的重要内容之一。近日，全国工商联、最高人民检察院、司法部等部门联合制定并印发了《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行》（以下简称《办法》），旨在依法推进企业合规改革试点工作有序开展，保障涉案企业合规可行、有效。

我国自2020年3月由最高人民检察院主导开展涉案企业合规试点改革工作以来，试点检察院积极探索合规机制，并形成了相应的规范制度与案例。2021年6月，最高人民检察院发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），并于2021年6月、12月发布两批合规典型案例。然而，司法实践中涉案企业合规的建设标准、评估标准以及审查标准尚不明确，相关认识有待进一步统一。

2022年4月2日，最高人民检察院会同全国工商联专门召开会议，正式宣布涉案企业合规改革试点在全国检察机关全面推开。《办法》作为《指导意见》的具体细化文件，对于今后试点工作的全面开展有重要参照意义。

《办法》共五章二十三条，明确了涉案企业合规建设、评估与审查的具体内容，以下为相关要点的解读。

涉案企业在合规整改过程中会受到第三方组织和检察机关的监管，《办法》对两大主体的职责进一步明确。根据《办法》第一条，第三方组织是涉案企业合规的评估主体，对涉案企业专项合规整改计划和相关合规管理体系有效性进行了解、评价、监督和考察；而检察机关是涉案企业的审查机关，对第三方组织的评估过程和结论进行审核。

涉案企业合规制度应坚持以检察机关为主导，但是第三方组织和检察机关在涉案企业合规整改中具有不同的功能面向。若检察机关事无巨细地过问涉案企业整改将会造成司法资源紧张，而且检察机关并非企业管理专家，整改的评估工作交由第三方组织也更为妥当、高效。此外，《办法》再次强调第三方组织的中立性，第三组织的职权范围限定为“了解、评价、监督和考察”，不直接参与合规计划的制定与执行。

最初的刑事合规主要以检察机关为中心，合规的主要模式如“不起诉+检察建议合规”或“合规考察后不起诉”仍主要聚焦于审查起诉阶段。随着各地实践探索的不断深入，涉案企业合规已经逐渐由审查起诉阶段向侦查阶段和审判阶段延伸，这使得刑事合规的模式更加多样。例如，广州市检察院在办理某串通招投标案时，在侦查阶段提前介入，启动企业合规试点，对涉案负责人不予批准逮捕。江苏宿城区检察院对未通过合规考察企业依法提起公诉，但仍可结合后续合规考察结果从宽变更量刑建议。

《办法》中“不批准逮捕”明确检察机关可以更早介入刑事案件，与侦查机关配合决定启动刑事合规，而对于部分不适宜直接不起诉的案件、对企业不起诉而对负责人仍然起诉的案件、或者少部分首次合规考察不合格的企业，仍可以基于后续合规考察结果在审判阶段从轻、从宽处罚。合规适用阶段范围扩大，标志着合规改革已逐步贯穿于整个刑事诉讼流程之中，未来合规也将更加多元与普及。

张军检察长强调，涉案企业合规制度在推行过程中既要对企业的“厚爱”，也要对企业的“严管”。改革试点初期，由于合规的建设、考核标准尚不明确，也为了能强化“合规”概念的政策吸引力，涉案企业合规制度更多以“厚爱”的姿态展示在大家面前，向涉案企业释放“司法红利”。而随着合规制度的日趋成熟，合规案件也更注重“合规质量”，制裁虚假合规。

最高人民检察院多次在文件和会议中突出“防止纸面合规”“真合规”等概念，实践中未通过合规验收考察的案例也逐渐增加。以江苏检察网四月末公布的一则案件为例，该案为无锡市惠山区检察院会同上海市金山区检察院办理的案件，在验收审查过程中，两地检察机关经综合考量后最终认定涉案企业整改不到位、合规验收不合格，并对该公司负责人李某某依法提起公诉。

此次《办法》首次明确规定“对于涉案企业合规建设经评估未达到有效性标准或者采用弄虚作假手段骗取评估结论的，人民检察院可以依法作出批准逮捕、起诉的决定，提出从严处罚的量刑建议，或者向有关主管机关提出从严处罚、处分的检察意见。”需注意，未通过合规考察未来可能将面对更严厉的刑事制裁，给广大企业敲响了警钟，对于从事对应业务的律师而言也需要做好涉案企业合规可行性评估工作，并对涉案企业进行相应的风险告知。

在涉案企业试点改革中，小微企业该采取何种合规监管模式始终是实践中极为关注的问题。我国小微企业数量多，规模小，抗风险能力薄弱，对外部经济政策环境的敏感程度较高。而且受限于规模及成本利润情况，小微企业往往治理结构不规范，缺乏完备的治理体系，存在巨大的经营风险和财务风险。此外，合规整改需要企业投入巨大的资金成本，有的甚至要求企业对主营业务进行转型升级，通常的合规体系对于小微企业而言负担过重，小微企业的合规意愿也较弱。

试点探索中，许多地方针对小微企业形成了专门的合规方法，本次《办法》突破了的第三方监管合规的原则，例外地对小微企业采用“简易合规模式”，即可以由人民检察院直接对涉案小微企业提交的合规计划和整改报告进行审查。这样的合规模式可以有效降低降低小微企业的合规投入成本，避免长时间的合规整改给企业的经营带来负面影响。

但遗憾的是《办法》尚未对小微企业的合规建设内容作出区分规定，这可能导致小微企业的合规成本问题仍无法有效解决。2022年4月29日最高人民检察院印发的《关于支持和服务保障浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》中明确提及“针对浙江中小微企业多的特点，对中小微企业探索适用有别于大型国有企业、民营企业的简化合规程序”。从此可以看出，中小微企业的简化合规程序仍处于试点探索阶段。

对此，结合《办法》等相关规定，我们认为，小微企业的面临的风险通常是行业共同的问题，可以考虑以行业协会为切入点，发挥行业协会作用，建立“检察机关—工商联—主管部门—行业协会”协同联席机制，通过行业协会把零散弱小的微小企业整合起来，以实现行业合规。

涉案企业合规建设，是指涉案企业针对与涉嫌犯罪有密切联系的合规风险，制定专项合规整改计划，完善企业治理结构，健全内部规章制度，形成有效合规管理体系的活动。《办法》对于涉案企业合规建设，规定了以下十项内容：

1.全面停止涉罪的违法违规行为；

2.成立涉罪企业合规整改小组；

3.制定专项的合规计划；

4.制定合规承诺；

5.设置合规管理机构和管理人员；

6.建立健全的合规管理制度；

7.为运行合规制度提供必要保障；

8.建立监测、举报、调查、处理机制；

9.建立合规绩效评价机制；

10.建立持续整改、定期报告等机制；

上述的合规建设内容此前散见于各试点检察院的规范性文件和案例中，本次最高人民检察院基于改革试点成果提炼了合规建设的基本内容，以流程顺序为逻辑进行了具体介绍。

首先，停止涉罪的违法违规行为是合规建设的第一步，这也是合规的适用前提。根据《指导意见》，适用涉案企业合规需要企业和个人认罪认罚。而在实践中，检察机关往往还结合涉案企业和个人有其他悔罪表现，例如退赃，取得被害人谅解，特别是在税务犯罪，涉案企业需要补缴税款及滞纳金，本次《办法》中也对上述条件予以了明确。

其次，涉案企业应该成立整改小组，确定整改负责人，一般由企业的实际控制人或主要负责人担任。囿于企业专业知识的缺乏，企业可以聘请专业人员协助制定合规整改计划并完成后续的整改。再次，涉案企业需要制定专项合规计划并向具体的办案检察机关作出合规承诺。最后，企业按照计划进行合规整改，建立通用合规体系。

根据《办法》第十四条，第三方组织对合规计划和合规体系有效性的评估主要考察以下内容：

1.对涉案合规风险的有效识别、控制；

2.对违规违法行为的及时处置；

3.合规管理机构或者管理人员的合理配置；

4.合规管理制度机制建立以及人力物力的充分保障；

5.监测、举报、调查、处理机制及合规绩效评价机制的正常运行；

6.持续整改机制和合规文化已经基本形成。

从评估内容来看，涉案企业的合规体系应以“专项合规”为起点，以“合规保障”为重点，以“持续合规”为目标。首先，涉案企业合规是“专项合规”，即对刑事案件案发的相关诱因风险进行整改，并且建立相应的识别和处置机制，对相关风险进行效控制与隔离，避免类似的问题再次出现。其次，合规体系并不是空中楼阁，缺乏相应保障机制的合规体系难以持续运行。第三方组织会根据合规体系中的运行保障机制评估合规的有效性。最后，涉案企业合规绝非“头痛医头、脚痛医脚”的一次性工程，制度旨在督促涉案企业通过事后合规的方式走上自主合规之路，使企业剔除犯罪基因的同时增强风险免疫能力。

《办法》明确了合规考察报告的合规审查方式以及标准，其中第十六条规定检察机关合规审查的重要内容，包括：

1.第三方组织制定和执行的评估方案是否适当；

2.评估材料是否全面、客观、专业,足以支持考察报告的结论；

3.第三方组织或其组成人员是否存在可能影响公正履职的不当行为或者涉嫌违法犯罪行为。

通过上述审查内容可以发现，相较于合规评估，合规审查具有程序性审查倾向，涉案企业合规审查的对象是第三方组织的合规考察报告和评估结论，检察机关一般不再直接考察企业的合规计划执行情况。同时，检察机关对第三方组织进行一定的监督，保证第三方组织的中立性，避免发生权力寻租。《办法》规定涉案企业在遭受第三方组织或组成人员的不当对待后救济权利，涉案企业可以向第三方机制管委会反映、异议，或者向检察机关申诉、控告。

这样的分工有利于发挥第三方组织的专业特长，节约检察资源，避免检察机关把第三方组织的工作再重复一遍。不过，这也意味着涉案企业的合规评估标准应该与检察机关审查验收标准保持一致。这需要第三方组织与检察机关建立良好的协调衔接机制，以免双方产生分歧，加重涉案企业的负担。尽管在实践中，检察机关往往认可第三方组织的评估，但二者毕竟是相互独立的主体，难免会意见不一致，此时是以检察机关为主导还是相信第三方组织的专业判断？《办法》目前对此并无规定，有待试点检察机关在实践中明确双方间的争议解决方式。

在全面推行涉案企业合规试点改革工作的部署会议上，张军检察长表示“原则上有条件的县级检察院，今年都要大胆探索，尝试办理几件企业合规改革案件。”，做到“应合规，尽合规”。可以预见，在未来的一段时间内，刑事合规案件数量将会进一步增加、质量将会进一步提升。

本次《办法》发挥了承上启下的重要作用，一方面承接《指导意见》，将相关内容进一步细化，另一方面也为涉案企业合规制度后续的发展留下空间。如《办法》第二条规定检察机关可以向有关主管机关提出从宽处罚、处分的检察意见，这为未来行政合规以及刑行衔接机制埋下了伏笔。对于企业而言，《办法》充分释明了合规整改的条件、流程以及评估方法，可以进行自查判断和提前准备，也更有利于强化其合规意愿和动力，促进事前合规，形成企业与合规的双向奔赴。