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国枫视角

欧盟的经济制裁——机构、程序和司法挑战

发布时间：2022.09.08 来源： 浏览量：10355
目前，经济制裁已经成为各国和各国际组织为达到其在国际关系方面的目标而最经常使用的非强制手段。中文世界里，由于中美贸易战，对美国经济制裁的研究这几年成为显学，但关于欧盟制裁的文献却乏善可陈。本文将对欧盟制裁的种类、机构、流程、尤其是挑战欧盟制裁的司法程序，进行概括式的陈述。


一、欧盟制裁概览


欧盟把制裁叫做“限制措施”（restrictive measure）。欧盟的制裁属于欧盟对外事务，是欧盟“共同外国与安全政策”（“CFSP”）的一个方面。安全事务传统上属于欧盟理事会权限范围，欧盟议会、欧盟委员会以及欧盟法院都不会插手。2009年里斯本条约以后，欧盟法院获得了对欧盟理事会制裁法规的合法性进行审查的权利。

（一）种类、措施和流程


欧盟的限制措施分为两种。一种是欧盟为配合执行联合国安理会的制裁决议而发起的制裁，属多边制裁。欧盟的制裁必须与安理会制裁决议一致，但可以更为严苛。另外一种是所谓的“自主的限制措施”，即欧盟自行发起的单边制裁。如果是前者，相关法律决定应援引联合国安理会的决议；如果是后者，相关法律应写明进行制裁的政治理由。欧盟可以就反恐、武器扩散以及推进人权、民主、法治和善治而自行发起自主限制性措施。[1]

欧盟的制裁措施不一而足，以协助达到政策目标即迫使第三国或其公民或实体改变做法为原则。常用的制裁措施包括武器禁运、旅行限制、财产冻结、切断经济来源等。

根据CFSP框架，一旦制裁决定作出，各成员国就应在其能力范围内通过国内行为予以配合实施。无需成员国配合的欧盟制裁措施，如金融制裁，由欧盟委员会和欧盟外国事务及安全政策高级代表联合提出建议，根据《欧盟功能条约》（Treaty of Function of the European Union，以下称“TFEU”）第215条，由欧盟理事会经限制多数（qualified majority）制订法规；该法规对欧盟范围内所有人和实体直接生效。

综上，欧盟制裁出台的具体流程如下：

1. 由一个成员国或高级代表与欧盟委员会一起提出共同建议。
 
2. 建议经欧盟外国事务理事会（由各成员国外交部长组成）讨论，根据欧盟条约（Treaty of European Union，以下“TEU”）第29条经一致同意作出决议。
 
3. 根据上述决议在欧盟层面（金融制裁等，根据TFEU第215条）通过法规（regulation）或在成员国层面（旅行限制、武器禁运等）通过国家立法实施。

（二）欧盟制裁的管辖权


与美国通过长臂法案违反国际法管辖原则对其无管辖权的域外主体适用制裁手段不同，欧盟制裁基本在国际法公认的管辖权原则下进行。具体而言，欧盟的制裁主要适用于欧盟领土内、欧盟成员国的航空器和船只（属地管辖）、根据成员国法律注册或成立的或在欧盟区域内经营的公司或其它实体（属人管辖）等。[2]

美国最常使用的所谓“效果原则”，即既无属地联结，也无属人联结的情况下，仅根据域外行为对美国所造成的“效果”而获得管辖权的做法，欧盟明确予以反对。事实上，针对上世纪九十年代美国的适用效果管辖的赫尔姆斯-波顿法案，欧洲第一个作出了阻断立法。尽管该法效果不是特别好，但欧盟明确表示了制裁必须在符合国际法的前提下进行的鲜明立场。欧盟自己的制裁措施，也基本体现了这一立场。

（三）欧盟的金融制裁


欧盟金融制裁的基础是以欧元统一结算为基础的欧盟金融的一体化。金融制裁一般是以CFSP决议附件的形式列举特别实体清单，然后通过欧盟法规的形式产生法律效力，无需各成员国立法，直接约束欧盟的金融机构和其它实体。该清单可以根据情况变化而增减和修改。这种做法与美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）通过特别实体清单进行制裁的做法基本相同。

如前所述，欧盟制裁恪守国际法的管辖权原则，即仅对其拥有属地或属人管辖权的对象施加金融制裁，而不会像美国OFAC那样使用二级制裁手段。这使得欧盟制裁对其金融制裁对象的威慑力大幅度降低。

欧盟金融制裁的措施有两种：冻结和切断来源。前者是指冻结被制裁人拥有、所有、持有和控制的资金和经济资源的存量，后者是指第三人不得为被制裁人的利益直接或间接地向被制裁人供应资金和经济资源。一旦生效，金融机构在金融制裁下的义务将优先于其一切合同义务。

二、在欧盟内部挑战欧盟制裁决定


在欧盟系统内部，有三条道路可以挑战欧盟的制裁决定。

第一，向欧盟理事会的总秘书处提交申诉，要求从名单中剔除。欧盟理事会有义务告知制裁的理由和证据。[3]申诉人应注意时间节点：申诉并非诉讼的前置程序；由于欧盟理事会反应时间较长，申诉人不要一味等待申诉结果，一定要在起诉时效之前提起诉讼，以免丧失起诉权利。

第二，向所在国法院提起诉讼。起诉时间节点由各国法律自行规定。由于欧盟法律规定，只有欧盟法院才可对制裁法规作出权威解释，所在国法院可能会根据TFEU第267条，就案件寻求欧盟法院的意见，由欧盟法院出具一个“初步裁定”（preliminary ruling），作为所在国法院判决的基础。

第三，向欧盟法院提起撤销（annulment）诉讼。该诉讼可以与所在国法律诉讼同时并行。

1. 管辖范围：CFSP理事会决定或执行CFSP决定的欧盟法规均可成为撤销诉讼挑战的对象。欧盟自主性制裁和欧盟为执行联合国安理会制裁决议而作出的制裁也均可以作为被挑战对象。[4]然而，可以被挑战的制裁必须是针对具体的个人或实体，而不是针对普遍适用的制裁（如针对某情境或某类别）；欧盟法院对后者没有管辖权。[5]

2. 原告资格：作为制裁对象或受制裁影响的个人和实体（包括外国人以及政府部门和国有企业）均可成为原告。[6]

3. 起诉时间：制裁公告或通知后或（没有通知的情况下）被制裁人得知制裁后两个月内应提起；由于距离原因，该时间段可以延长十天，只能延长一次。制裁决定的通知将在作出当天在欧盟理事会的官方杂志（Official Journal）上公布。可能的制裁对象应经常关注相关公告作出的平台，以免因时间而丧失救济的权利。

4. 级别管辖：应首先向欧盟一般法院（General Court）起诉；败诉方可以向欧盟法院（European Court of Justice）上诉。

5. 实体性的抗辩：诉讼一般以挑战针对具体个人或实体的制裁措施的有效性，要求其撤销（annulment）为目的。被制裁人可以从多个不同角度切入。以下是被制裁人通常可以提出的实体性抗辩。
 
（1）有效司法保护：CFSP决定和欧盟法规均可在司法程序中被挑战
 
（2）抗辩权：制裁目标有权获知对其作出制裁决定所依据的证据，并有权向欧盟理事会陈述其观点，作出抗辩，这是正当程序的要求。
 
（3）给予理由的义务：欧盟理事会必须说明其作出制裁决定的理由。至少有一个理由必须足够具体和明确，不得含糊。[7]
 
（4） 对基本权利的不正当的或不成比例的限制：尽管制裁一般来说是国家可以采取的合法手段，但制裁措施必须符合比例原则；制裁措施不得给制裁目标的基本权利造成不正当的或不成比例的限制。
 
（5）证据不足或明显的评估错误：对制裁措施的审查是全方位的，不能只局限于理由的自洽，而应进一步审查事实背景。

6. 损害赔偿：根据TFEU第340条，对于非法的制裁可以请求损害赔偿，如果（1）欧盟行为非法且较为严重；（2）制裁对象受到了损害；（3）行为和损害之间有因果关系。实践中，欧盟法院一般不愿意在制裁问题上支持损害赔偿诉求。

三、在欧洲人权法院挑战欧盟制裁决定


除了在欧盟内部通过行政申诉或司法程序挑战制裁措施外，如果制裁涉及到侵犯基本人权，制裁对象还可以依据《欧洲人权公约》向欧洲人权法院提起诉讼。欧洲人权法院并非欧盟的法院，而是隶属于于欧洲理事会系统的法院。欧洲理事会（Council of Europe）与欧盟理事会（Council of European Union）是两个不同的机构。前者独立于欧盟，有四十七个成员国，数量远多于欧盟，且主要处理欧洲人权公约缔约国的人权事务；后者则是欧盟内部的一个由成员国组成的最重要立法机构。

（一）管辖权


《欧洲人权公约》签字国的违反公约的制裁行为的直接或间接受害者有原告资格，无论该受害者是个人还是组织，也无论其国籍、居住地、民事行为能力等。即使诉讼时原告已经被从制裁名单中移除，也不影响获得原告地位。但国家控制的组织（例如国有企业）在欧洲人权法院没有原告资格，这一点与欧盟法院的规定不同：只要是被制裁对象，就可在欧盟法院提起诉讼。

根据欧洲人权法的基层决定（subsidiarity）原则，必须穷尽地方司法救济途径之后，才可以向欧洲人权法院诉讼。因此，在作出制裁行为的签字国法院进行的诉讼是必要的前置条件，这一定也与欧盟法院程序不同。同时，根据《欧洲人权公约》，如果同一案件已经在其它法院或仲裁庭审理，欧洲人权法院将不予受理。

时间上，诉讼必须在签字国最后一个国内程序（例如诉讼）的结果公布后六个月内提起。

欧洲人权法院对《欧洲人权公约》或其议定书的签字国作出的、或可以归责于它的侵犯人权的制裁行为有属人管辖权，无论受害人的国籍、居住地和身份（但国家控制的组织除外）。对于签字国作出保留的事项，欧洲人权法院没有管辖权。在属地管辖方面，欧洲人权法院主要根据签字国自己的属地管辖规定，确定其属地管辖权；也就是，如果针对某行为签字国自己的法律规定其具有属地管辖权，那么欧洲人权法院就有属地管辖权。

（二）与成员国国际义务的冲突


博斯弗鲁斯案（Bosphorus）[8]确立了欧洲人权法的“博斯弗鲁斯假定”（Bosphorus Presumption）：即欧洲人权法院假定，欧盟的制裁决定和制裁法规已经对基本人权给予了与欧洲人权公约规定“至少同等”的保护。因此，除非有证据表明欧盟对人权的保护“明显不足”，对于签字国为执行欧盟制裁决定或法规而采取的行动，欧洲人权法院将不予审查。

博斯弗鲁斯假定排除了绝大多数对欧盟制裁决定和法规的审查，从而使得欧洲人权法院受理的关于制裁的案件数量大幅减少。值得注意的是，英国脱欧（退出欧盟）后，其制裁决定将不再以欧盟决定和法规为依据，因此不再受欧盟法院审查；但因为英国仍然是《欧洲人权公约》缔约国，因此其制裁决定可以被欧洲人权法院审查，且不适用博斯弗鲁斯假定。

有趣的是，联合国制裁并不被欧洲人权法院视为象欧盟制裁一样已经提供了“同等的”人权保护；博斯弗鲁斯假定大体不适用于签字国执行联合国安理会制裁决议的情况。换句话说，欧洲人权法院将就签字国执行联合国安理会制裁决议的措施是否符合欧洲人权公约确立的人权标准进行审查。

这引发一个明显的问题：执行联合国安理会决议是签字国的国际义务，履行欧洲人权公约对人权进行保护也是签字国的国际义务。这两者冲突的时候，何者应当优先呢？《联合国宪章》第103条貌似规定，当国际义务产生冲突时，联合国规范所产生的义务应当优先。对此问题，欧洲人权法院一般采取回避的态度。在一个判例中，欧洲人权法院认为，联合国安理会制裁决议的措辞比较含糊，给执行决议的国家留出了足够空间，签字国完全可以以符合《欧洲人权公约》的方式来执行联合国决议，从而不会造成对其国际义务的违反。[9]

（三）欧洲人权法院审查的法理标准


欧洲人权法院一般采取如下三段论审查一个签字国的行为是否违法：第一步，考察原告的权利是否被侵害。在制裁情况下，主要是制裁行为是否侵犯了制裁对象根据《欧洲人权公约》享有的财产权、自由权、隐私权等权利。第二步，考察侵害该权利的签字国的法令是否具有正当目的。例如，施行制裁的行为是否为了配合联合国或欧盟反恐、反核扩散等公共利益。第三步，考察签字国使用的手段是否与该目的的实现成比例（proportional）。

（四）与制裁相关的欧洲人权法实体规范


制裁措施可能侵犯的基本权利包括：财产权（针对财产冻结令和禁止支付令）、司法保护权（签字国必须提供对行政行为的合理的司法审查）、隐私和家庭生活权、自由权（即不被任意羁押的权利）、迁徙自由权（针对旅行限制）等。

四、结论


2014年俄乌冲突爆发以来，欧盟在对外事务中越来越采取积极主动的策略；欧盟的制裁在国际制裁中越来越占有重要地位。虽然欧盟越来越倾向于作出自主性的单边制裁，但通常将其单边制裁严格限制在国际法允许的管辖范围之内。

对欧盟制裁决定和实施措施的挑战可以通过欧盟理事会复议、欧盟成员国法院诉讼、欧盟法院诉讼和欧洲人权法院诉讼等多种方式进行。其中，复议程序规定不太清楚，现实中成功率较低；成员国法院诉讼缺乏终局性；欧洲人权法院诉讼则由于博斯弗鲁斯假设的存在，使得针对欧盟制裁决定的案件难以获得受理。因此，欧盟法院诉讼救济是制裁对象挑战欧盟制裁的最主要的救济方式，也已经产生了一系列重要判例，值得我们重点关注。

[1] Council of European Union, Basic Principles on the Use of Restrictive Measures, 10198/1/04 REV1, para.3


[2] Council of European Union, Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy, 5664/18, p19


[3] Kadi v Council and Commission (Case T-315/01), 21 September 2005 (2006) 45 ILM 81


[4] Kadi v Council and Commission (Case T-315/01), 21 September 2005 (2006) 45 ILM 81


[5] Bank Mellat v Council (Case C-176/13P) [2016] 4 WLR 84


[6] Council v Bank Saderat (Case C-200/13) [2016] All ER (D) 176


[7] Bank Mellat I, Bank Saderat


[8] Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Ş irketi v Ireland, App No 45036/98, (2006) 42 EHRR 1, IHRL 3264 (ECHR 2005)


[9] Nada v Switzerland, App. No 10593/08, [2012] ECHR 1691, IHRL 2059 (ECHR 2012)


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