交通公共数据要素流转的实践与规范概述（下）

本文承接上篇《交通公共数据要素流转的实践与规范概述（上）》，继续介绍交通公共数据要素流转的行业监管，覆盖国家法律法规和政策、地方立法文件、标准和技术文件等层级的重要立法文件。同时，还初步讨论了交通数据分类分级和数据权属等重点问题。

作者：王小雅

（二）交通运输行业监管

具体到交通运输行业，尽管该行业开始探索公共数据共享和利用的时点较早，已有一定的顶层设计，但是落地规则十分有限，多散见于各项非强制性的标准文件。有待根据相关实践逐步完善。

依据《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发〔2016〕51号）等文件，交通运输部于2016年印发《交通运输部办公厅关于推进交通运输行业数据资源开放共享的实施意见》（交办科技〔2016〕113号）；并于2017年先后下发《交通运输政务信息资源共享管理办法（试行）》（交科技发〔2017〕58号）[1]、《交通运输政务信息资源目录编制指南（试行）》（交办科技〔2017〕123号）、《交通运输信息资源交换共享开放应用平台省级工程建设指南》（交办科技〔2017〕124号）、《国家综合交通运输信息平台总体技术方案》（交办科技〔2017〕177号）、《交通运输政务信息资源目录（2017版）》（交办科技函〔2017〕1262号）。在这些文件的指引下，交通运输部和地方交通运输部门启动实施国家大数据战略的“一号工程”，开展国家综合交通运输信息平台建设，该平台和相关指导性文件成为推动交通运输信息化发展的基础。

依据中共中央、国务院《交通强国建设纲要》等文件的精神，为加快建设交通强国提供有力支撑，交通运输部于2019年底印发《推进综合交通运输大数据发展行动纲要（2020—2025年）》，拟推动大数据与综合交通运输深度融合，有效构建综合交通大数据中心体系。该纲要在深入推进交通领域数据开放方面提出完善信息资源目录体系、全面构建政务大数据、推动行业数字化转型、稳步开放公共信息资源和引导大数据开放创新等5项主要任务，重在交运平台建设和内外部共享机制完善。

全国层面的落地规则，例如交通数据的数据分类分级方法、数据流转规则和数据安全保护要求，比较缺乏。其中汽车数据方面，交通运输部等多个部门于2021年8月16日联合发布了《汽车数据安全管理规定（试行）》，对于汽车数据的范围、采集、存储、对外提供和共享、出境等事项进行规定，对汽车数据开放和流转的指导意义较大。公路水路数据领域，交通运输部在2023年4月24日发布了《公路水路关键信息基础设施安全保护办法》，包含公路水路关键信息基础设施的认定、运营者的责任义务、风险隐患的应急处理、事前事中事后监督等内容；此外已有文件对公路水路交通数据的分类分级进行探索，笔者将在后文进一步介绍。民航数据领域，根据公开渠道的信息，目前也主要观察到数据分类分级方面的立法活动。

2. 地方法规和规范性文件：

目前，北京、台州、绍兴等少数城市制定了专门针对交通运输领域数据开放的法规政策，主要聚焦城市交通数据。以较新的《北京市交通出行数据开放管理办法（试行）》为例，该办法对数据开放内容、数据开放方式与途径、开放对象要求、数据来源单位和数据使用单位应当遵守的数据安保等义务进行了规定。数据开放内容以统一制定、定期更新的数据开放目录清单为准；数据开放方式分为无条件开放和依申请开放两种方式，根据情形以不同的途径提供给使用者。其他许多地方在公共数据相关的立法文件在涉及数据开放范围和利用促进的相关内容中提及了“交通运输”领域，但未具体展开。

*所载日期为实施日期

3. 标准和技术文件：

交通运输行业的标准文件数量繁多、分类复杂。以下按照制定主体分类，列举了部分与交通数据流转相关度相对较大的标准和技术文件：

篇幅所限，以下从主流的几个交通领域标准体系出发，摘取重点进行初步介绍：

（1）交通运输信息化标准

包含有关交通细分领域“数据元与元数据”的标准，主要归口于全国智能运输系统标准化技术委员会、交通运输信息通信及导航标准化技术委员会（以下简称“信息通导标委会”）、全国港口标准化技术委员会等标准制定组织，包括《交通信息基础数据元》（JT/T 697）系列标准、《道路交通信息服务 公共汽电车线路信息基础数据元》（GB/T 29110-2012）和《道路、水路货物运输地理信息基础数据元》（GB/T 26767-2011）等等。这些标准适用于有关业务信息系统所涉及的特定交通数据的采集、交换与共享。另有部分标准涉及交通数据资源的数据表示、数据采集、数据交换和数据管理，例如《道路交通管理数据字典》（GB/T 29095~29098）系列标准、《交通运输物流信息交换》（JT/T 919-2014）系列标准、《交通运输数据资源交换与共享》（JT/T 1415-2022）系列标准，对有关数据活动的技术要求和数据规范化描述进行规定。

（2）交通运输安全应急标准

与交通安全应急“数据元”相关的标准，例如《交通运输安全应急资源数据元》（JT/T 1140-2017）系列标准，主要归口于信息通导标委会，适用于相关数据库及相关信息系统对特定安全应急资源数据、监察数据的采集、交换与共享。一些标准直接涉及特定交通安全数据的交换活动，例如《公路水路安全应急处置交换信息》（JT/T 1419-2022）。还有一些标准着眼于交通数据安全保护，例如《交通运输 信息安全规范》（GB/T 37378-2019）以及处于征求意见阶段的《交通运输数据安全分级和管控要求》。

（3）交通运输物流标准

其中“数据资源标准”，比如《道路、水路货物运输基础数据元》（GB/T 26768-2011）（*同时也属于交通运输信息化标准），适用于规定交通运输领域物流数据格式、数据模型、数据元素和数据字典等要求，为交通运输物流各环节的数据集成、交互共享、开放利用奠定基础；“数据交互与共享标准”板块包括与交通运输智慧物流活动相关的数据传输与存储、数据融合与处理、智能挖掘分析与信息共享等标准，例如全国综合交通运输标准化技术委员会于2022年9月发布的无人机领域的标准《邮政快递无人机监管信息交互规范》（JT/T 1439-2022），适应智慧物流跨部门、跨单位、跨系统的信息汇聚共享开放需要，有助于更好推动物流领域信息交互共享。

（4）信息通信及导航标准

属于专业标准化技术委员会标准体系之一，由信息通导标委会主导。在众多的标准文件中，“数据元”板块主要规定交通通信和导航领域的数据元标准，“共享与交换”主要包括该领域内的数据交换格式、协议、接口等信息交换类标准，“网络与安全”板块涉及该领域的数据安全内容。其中，《交通运输信息资源目录体系》（JT/T 747—2020）系列标准、《交通运输视频交换技术规范》（JT/T 1353—2020）、《道路运输电子政务平台 信息分类与编码》（JT/T 415—2021）等标准在制定之初即有意于促进数据有序开发利用，构建开放共享的数据资源体系。

（5）智慧城市标准

其中以《智慧城市 数据融合 第4部分：开放共享要求》（GB/T 36625.4-2021）、《智慧城市数据开放共享的总体架构》（YD/T 3533-2019）为代表的城市数据融合与服务标准目前已有规范数据融合场景下的开放共享要求和总体架构的相关内容。此外，根据《智慧城市标准化白皮书（2022版）》[2]，未来将完善城市数据治理标准以规范主数据管理、元数据管理、数据质量管理、数据使用授权管控、数据隐私与风险安全管控、数据资产管理、数据利用管理、数据共享与开放分级分类管理、城市数据有效治理与利用评估、数据标准管理、数据测评管理等相关要求，以及完善城市数据资源体系标准以规范城市数据资源构成、数据词典、数据资源目录、数据分级分类、编码标识等要求。这些标准有望进一步推动智慧城市相关的交通公共数据的开放与流转。

（6）地方标准

一些地区出台了细分交通领域的地方标准，适用于特定关键场景下的数据采集和流通，例如北京市出台了《自动驾驶地图特征定位数据技术规范》（DB11/T 1880-2021），上海市出台了《新能源汽车公共数据采集技术规范》（DB31/T 845-2020），分别规范地图特征数据和新能源汽车公共数据的有关数据活动。

在上述标准体系之外，根据《交通运输部办公厅关于征求道路运输等6个公路领域标准体系意见的通知》，交通运输部有意完善6个专业标准化技术委员会标准体系（包括道路运输标准体系、城市客运标准体系、汽车维修标准体系、交通工程设施（公路）标准体系、汽车挂车标准体系、客车标准体系），这些标准体系下待新增或修订的标准中也存在数据共享与交换相关的内容。

尽管目前已有多项可参考的标准文件，但对于交通数据，特别是交通公共数据的流转、交易而言，还是存在数据标准化不足、缺乏体系化建设的问题。为了促进交通数据资产交易，在数据分类分级、模型体系、数据质量、数据价值、数据安全、交易流程和技术要求等方面，需要出现更多的规范为交易各方、平台、服务商和中介等相关主体提供指导。在相关的标准体系建设指南文件中，我们也能看到还有更多的标准文件正在路上。

篇幅所限，本文中我们主要初步讨论两个问询度较高的问题，一个是交通数据的分类分级，另一个是数据权属。

交通数据具有种类多、性质复杂、体量巨大、更新迅速等明显特征。因此，数据资产探查和数据的分类分级管理是数据成为资产和要素的关键，也是交通数据的价值挖掘还有流转需要首先解决的问题。交通领域没有形成统一的分类分级方法论。目前有一些文件可以作为参考。

例如JT/T 697《交通信息基础数据元》系列标准将交通信息基础数据元按其所属的业务领域采用面分类法对类别进行分类，形成公路、港口、航道、船舶、船员、道路运输、水路运输、交通统计、建设项目、船舶检验、船载客货、收费公路和城市客运等13个类别。每个类别下设置的一级、二级和三级分类采用面分类与线分类相结合的分类方法进行分类（多数按照管理对象和管理业务信息的基本内容和属性划分）。各级分类随着交通运输信息化建设的发展不断补充完善。当某些数据元需要同时应用于不同业务领域时，以业务侧重和已有标准优先考虑的原则，通过引用主要业务的数据元属性实现相同数据元在不同业务领域的应用。到了《交通运输政务信息资源目录编制指南（试行）》和JT/T 747-2020《交通运输数据资源目录体系》系列标准阶段，部省两级的资源目录均从行业、业务、各类管理对象、主题、信息类别五个维度进行划分，用线面结合的方式，把数据资源定位到系统当中。行业的类目包括铁路交通、公路交通、水路交通、道路运输、城市交通等，业务分类包括铁路工程监督管理、铁路设备监督管理、铁路运输管理、公路建设管理、公路养护运行管理、道路货运管理、城乡客运管理等数十个类别；管理对象分为人员、组织、运输装备、基础设施、货物、环境、项目、资金、制度、事件和其他等；主题是指各业务按照交通运输行业管理业务行为的主题进行分类，包括行政许可事项、行政执法事项、行政征收事项、公众服务事项、运行管理事项等类别；信息类别一般包括基本信息、动态信息、统计信息3类。上述这些分类方法主要是从管理的角度出发，对于从安全角度设定交通数据流转的红线和条件尚且不足。我们还需要明确交通数据分级的方法论。目前在一些细分的行业领域，我们观察到一些尝试。

公路水路交运领域，交通运输部办公厅于2022年9月发布《公路水路交通运输数据分类分级指南》，总体原则是：两法一条例；边界清晰、综合研判、就高从严、动态更新。具体而言，将公路水路交通运输数据以业务属性为基础，按业务领域分六大领域：公路、道路、城市交通、水路交通、公共交通和其他交通；分类后通过规模、精度、深度等多要素分析，将其划分为核心数据、重要数据、一般数据3个级别，并描述了数据级别与危害对象、危害程度之间的对应关系。分级的三个指标中，如果精度涉及到高精度定位，则数据开发利用可能存在一定的困难；深度涉及到敏感信息挖掘的程度，一些深度较深的交通数据（例如同时包含“车牌号、经度、纬度、定位时间、车速、方向、海拔高度”字段的数据包）流转的难度可能比深度较浅的数据（例如仅包含“车牌号、定位时间”字段的数据包）更高。

2022年11月，在民航领域，民航局出台了分类分级办法的征求意见稿，分类也是按照业务领域和具体业务来，比水路公路的分类颗粒度更高，分为两级，一级类别9个域，二级类别在一类级别的基础上根据业务特点再细分，形成我们现在展示的这些类别。到了数据分级方面，基本思路和水路交通数据分级是有类似的，民航数据要考虑数据被破坏、泄露、非法利用对国家安全、公共利益和个人这三类对象的影响，而且需要综合考虑数据规模、精度和深度，用定性定量相结合的方法来定级，最终分为核心数据、重要数据和一般数据三级。

相比较而言，民航数据在数据分类上考虑更细，这将有利于挖掘数据资源，管理和利用数据；水路交通在数据分级要考虑的危害对象上更谨慎，政治安全和国家安全放在非常重要的地位，同时又将运行安全、社会稳定、公共安全纳入对危害对象的考量中。因此，每个细分领域，目前分类分级上都有区别，需要相关的机构在实践中谨慎考虑。分类分级的结果会影响到交通数据开放和共享的可行性以及要求。实践中，被分级为核心数据的数据资源将难以流通交易，重要数据的流通也受到一定限制，因此针对核心数据和重要数据，在流转利用前可能需要进行降维处理，比如进行数据脱敏等，实现数据风险等级降级。

《交通强国建设纲要》、《数字交通发展规划纲要》、《推进综合交通运输大数据发展行动纲》要中都提到了数据要素的流通。数据作为生产要素有以下几项特点：多主体生产（确权困难）、多场景复用、不排他、敏感信息多（内容复杂）、减损贬值很快、交易和交互（非交易型）。所以要作为生产要素流通起来就需要处理好场内外交互的关系，强调公共数据开放共享、安全贯穿治理过程。权属虽然没有定论，但确实一个无法规避的问题。

总览现有法律法规，数据权属方面尚未形成清晰的规定，缺乏共识。在这种情况下，二十条首先对数据权属进行了探索，目前是交通公共数据权属确认的主要法律依据。二十条没有对所有权进行明晰，因为数据要素的确权难度要远高于传统生产要素，比如难以完全按照统一规则进行排他性界定；同时，因为数据生产链条包含多个参与主体，确权需要兼顾到个人隐私保护、打破平台型企业数据垄断、维护国家数据安全的多元目标，目标并不是完全兼容的；而且确权的规则往往跟不上技术和商业的发展，数据资源在物理形态上可能是非竞争性的，但是在商业利益的层面有竞争性，很难用现有的知识产权保护框架来覆盖数据确权问题。所以目前二十条的做法是搁置所有权争议，推进流通和开发为先的思路，创新性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的产权框架。

目前立法和相关司法解释并没有就数据资产的持有权做出明确解释，尤其是没有明确数据资源持有权的积极权能和消极权能。因为持有和占有不同，下一步可能需要正确界定数据资源持有者和权益归属，同时，禁止或者限制数据持有者的垄断数据资源，尽可能消除数据壁垒。

数据确权属于生产关系范畴，应遵循生产关系服务于生产力发展，目前二十条的做法是将数据资源的人格权和财产权分开，以兼顾各方产权共享的需要，目前一些地方的数据条例中只明确了自然人对个人数据的人格权，也和欧美国家目前在探索数据确权时采用的方法类似，尊重双边市场中数据联合创造的特点，也意味着个人与平台企业在某种程度可以共享与个人高度相关的数据。

在二十条的基础上，数据产权分置运行制度如何完善，有赖于多方努力。参考中国信息通信研究院发布的《数据要素白皮书（2022年）》[3]，以下三个方向的实践将有助于产权制度进一步明确和优化：

1. 落地和细化数据分类分级标准，探索数据分类分级确权授权使用机制，在此过程中兼顾数据所涉主体的权利，例如对个人信息按照拒绝授权、最小必要授权、部分条件授权、完全授权等级别分级授权管理，以明晰对个人信息持有、使用和运营主体的权利红线。

2. 结合具体的流通场景，探索产权分置运行中确权、授权、行权、维权的有效机制。例如，对交通数据转移数据使用权的场景，探索分环节、分步骤、分主体的产权分置机制，以及对产权分置后相关机制顺利运行的保障措施。

3. 数据权利主体可通过可信第三方机构进行权利登记备案，使其数据产权分置运行和权益保护有据可依。并且，不同的数据权利主体之间，可依据数据流转的相关交易文件，对各方的数据权利义务进行划分。

针对目前的立法现状，我们建议开展公共数据流转活动的相关政企单位可以采取以下应对策略：

密切关注各地区、各细分领域的交通公共数据开放、流转法规和政策动态，了解不同地区的立法差异和特点，及时调整自身的业务策略和经营模式，以适应不同地区的政策要求。

积极开展跨地区的合作，与不同地区的合作伙伴进行数据共享和交换，提高数据的利用效率和价值。同时，通过跨地区合作，共同推动交通公共数据开放和流转的标准和规范制定，促进各地区之间的协调和合作。

加强数据质量管理，提高数据的准确性和完整性，以满足各地区的数据开放标准和质量要求。同时，通过数据质量的管理，更好地保护自身的商业秘密和知识产权，并履行相关法律和合约项下的保密要求。

加强隐私保护，制定相应的隐私保护措施和政策，保护个人隐私不受侵犯。同时，通过隐私保护，提高自身的社会责任感和公信力，增强合作伙伴以及社会舆论对企业的信任和忠诚度。

根据不同地区和领域的交通公共数据开放政策和法规，灵活调整自身的业务模式和经营策略，以适应不同地区和行业的市场需求和政策要求。同时，通过灵活应对，提高自身的市场适应能力和竞争力。