诉前保全实操要点——基于最高院诉前保全新规的总结
发布时间：2024.03.14
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作者：何海锋、朱泽硕
去年1月8日，关于深圳某律所蒋律师袭击法院工作人员的情况报告在网络流传，引起广泛关注。根据情况报告，“律师打法官”的原因竟是诉前保全申请未予通过。法院工作人员告知称，该案件不符合诉前保全紧急性。某律所舆情通报则称“元旦后，法院政策再次发生了变化，要求先立案，交诉讼费后申请财产保全。目前猜测是这个原因导致蒋律师情绪失控。”
“律师打法官”的案例引发了对诉前保全制度本身的热议。“诉前保全”是指，利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。相较于诉中保全，诉前保全能够避免“打草惊蛇”，及时有效地防止义务人转移、隐匿、变卖财产或损毁证据，以此保证在诉讼胜诉后判决能够顺利执行。同时，诉前保全也能够责令义务人作出或禁止其作出一定行为，从而及时有效地保护申请人的合法权益。但是，考虑到在诉讼程序开始前即采取保全措施，极易导致诉前保全申请的滥用，并致使被保全人的权益受损，故诉前保全有相对更为严苛的适用条件，主要包括：①情况紧急，不立即采取保全措施将会使申请人合法权益受到难以弥补的损害；②除特殊情形外，申请人应当提供担保。实践中，基于诉前保全具有及时性、隐秘性的优势，且能够“鞭策”被保全人及时履行义务，故当事人在诉讼程序开始前，普遍愿意并希冀争取申请诉前保全。然而，在司法实践中，因诉前保全要求满足“情况紧急”的要件，而相关认定标准并不明确，且法官基于各种原因普遍不愿做诉前保全，致使诉前保全能否得到法院许可存在极大的不可控性，也导致诉前保全制度难以真正“落地”，甚至形同虚设。对此，近期，最高人民法院为规范和加强办理诉前保全案件工作，推动诉前保全制度建设，服务“切实解决执行难”工作，发布了《最高人民法院关于规范和加强办理诉前保全案件工作的意见》（法〔2024〕42号，以下简称“《诉前保全意见》”），该意见于2024年3月1日起正式实施。新规施行后，诉前保全制度再次引发广泛关注，“如何申请诉前保全？”“新意见实施后，诉前保全应该注意什么？”等已成为社会热点话题。故此，本文将围绕新规制定背景及亮点展开介绍、分析，并结合诉前保全制度规范体系，对诉前保全的实操要点进行归纳、总结。关于诉前保全制度的相关规范，此前主要集中于《中华人民共和国民事诉讼法》（2023修正，以下简称“《民事诉讼法》”）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2022〕11号，以下简称“《民诉法解释》”）以及《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（法释〔2020〕21号，以下简称“《财产保全规定》”）。《民事诉讼法》第八十四条第二款规定：“因情况紧急，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，利害关系人可以在提起诉讼或者申请仲裁前向证据所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请保全证据。”第一百零四条第一款规定：“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。”《民诉法解释》第一百五十二条第二款规定：“利害关系人申请诉前保全的，应当提供担保。申请诉前财产保全的，应当提供相当于请求保全数额的担保；情况特殊的，人民法院可以酌情处理。申请诉前行为保全的，担保的数额由人民法院根据案件的具体情况决定。”《财产保全规定》第五条第二款规定：“利害关系人申请诉前财产保全的，应当提供相当于请求保全数额的担保；情况特殊的，人民法院可以酌情处理。”对于诉前保全制度，除了相关规范较为分散以外，规范体系也并非完善，认定标准基本取决于不同法官的经验判断。例如，在受理阶段，如何认定“情况紧急”及“不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害”？又如，申请诉前保全应当提供担保，而不同类型案件中的担保数额如何具体确定？在司法实践中，相较于诉讼保全，法院显然对诉前保全的使用更为谨慎、严格。有些法院通常以申请不明确、材料不符合要求、不符合法院内部工作规范等予以驳回，甚至仅以诉前保全不方便实施等为由拒绝保全。通常情况下，基于诉前保全的不确定性，律师一般先提交诉讼材料进行立案，申请延期送达诉讼文书后再做诉中保全，该种做法也是不得已之举，严重减损了诉前保全制度的实际效益。故而，面对混乱、割据的实践困境，秉持“以保促调”、“以保促执”精神，以满足人民群众多元司法需求为目的的《诉前保全意见》应时而生，对诉前保全制度的实施予以细化落实。《诉前保全意见》共分为六个部分，包括一般规定、申请受理、准许诉前保全申请、采取诉前保全措施、完善配套衔接机制、附则。我们将摘取其中的亮点规定展开介绍、分析。《诉前保全意见》第二条第一款规定：“本意见所称‘诉前保全’,包括人民法院依照利害关系人申请，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条、第一百零四条的规定，采取的财产保全、证据保全、行为保全。”第七条规定：“人民法院在受理诉前保全案件前，应当审查当事人提供的担保是否符合法律规定。申请人申请诉前财产保全的，应当提供相当于请求保全数额的担保，但情况紧急且特殊的例外。申请诉前证据保全、行为保全的，担保的数额由人民法院根据具体情况决定。”对于诉前财产保全，《诉前保全意见》一定程度上承继了《财产保全规定》第五条第二款的规定，即等额担保为原则，酌情处理为例外。对于诉前行为保全，《诉前保全意见》与《民诉法解释》第一百五十二条第二款规定相同，即申请诉前行为保全的，“担保的数额由人民法院根据案件的具体情况决定”。对于诉前证据保全，其规定在《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2019〕19号）第二十六条：“当事人或者利害关系人申请采取查封、扣押等限制保全标的物使用、流通等保全措施，或者保全可能对证据持有人造成损失的，人民法院应当责令申请人提供相应的担保。担保方式或者数额由人民法院根据保全措施对证据持有人的影响、保全标的物的价值、当事人或者利害关系人争议的诉讼标的金额等因素综合确定。”实践中有观点认为，该条明确了需要提供担保的具体情形，诉前证据保全并非必须提供担保，而是在符合本条规定情形时才需要提供担保。而《诉前保全意见》第七条第二款将证据保全与行为保全要求进行了统一，即“担保的数额由人民法院根据具体情况决定”，仅从文义解释出发，证据保全不应具有排除于诉前保全“应当提供担保”的特殊性，具体担保数额应由法院具体确定。（二）明确了诉前财产保全与诉前行为保全“可以酌情确定担保数额”的情形
《诉前保全意见》第八条规定：“申请人申请诉前财产保全，存在下列情形之一的，人民法院可以酌情确定担保数额：（一）追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬、工伤赔偿；（二）婚姻家庭纠纷中经济困难；（三）因见义勇为遭受侵害请求损害赔偿；（四）其他可以酌情确定担保数额的情形。”第九条规定：“申请人申请诉前行为保全，存在下列情形之一的，人民法院可以酌情确定担保数额：（一）婚姻家庭纠纷申请诉前行为保全；（二）因人格权正在或者即将受到侵害申请行为保全；（三）其他可以酌情确定担保数额的情形。”诉前财产保全以等额担保为原则，酌情处理为例外。本次《诉前保全意见》即明确了特殊费用索赔、婚姻家庭纠纷经济困难、见义勇为等情形下的例外，该类情形下法院可以不要求申请人提供等额担保。诉前行为保全同样明确了婚姻家庭纠纷、人格权受侵害等情形下，法院可以酌情确定担保数额。根据《财产保全规定》第一条规定，申请财产保全应当提供明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索。对于“明确的被保全财产信息”，《诉前保全意见》第十条，根据被保全财产的类型，对何为“明确”进行了细化规定。具体见下表：针对诉前财产保全，《诉前保全意见》第十一条规定：“诉前财产保全的被申请人存在下列情形之一，导致或者可能导致丧失债务履行能力的，人民法院可以认定为情况紧急：（一）有转移、隐匿、变卖财产的行为；（二）有抽逃资金等逃避债务履行的行为；（三）生产经营状况严重恶化；（四）丧失商业信誉；（五）被列为失信被执行人；（六）导致或者可能导致丧失债务履行能力的其他情形。”针对诉前行为保全，《诉前保全意见》第十二条规定：“申请诉前行为保全存在下列情形之一的，人民法院可以认定为情况紧急：（一）申请人的人身权益正在或者即将面临被非法侵害的危险；（二）申请人的财产权益正在或者即将面临被非法侵害的危险；（三）被申请人的行为会导致侵权行为难以控制且可能增加申请人损害；（四）申请人的权益正在或者即将造成难以弥补的损害的其他情形。”（五）明确了法院审查诉前行为保全申请应予考量的因素
《诉前保全意见》第十三条规定：“人民法院审查诉前行为保全申请，应当综合考量以下因素：（一）申请人的请求是否具有事实基础和法律依据；（二）不采取诉前行为保全措施是否会使申请人的合法权益受到难以弥补的损害；（三）不采取诉前行为保全措施对申请人造成的损害是否超过采取行为保全措施对被申请人造成的损害；（四）采取诉前行为保全措施对国家利益、社会公共利益可能产生的影响；（五）其他应当考量的因素。”实践中，诉前行为保全的审查普遍面临利益抗衡的局面，行为保全容易导致被保全人的合法权益受损，其指导原则应为“及时保护与稳妥保护兼顾”，而不能只偏倚其中一方面。故此，《诉前保全意见》第十三条就诉前行为保全，法院应当综合考量的因素进行了细化规定。《诉前保全意见》第十五条规定：“对下列财产，人民法院不得采取诉前财产保全措施：（一）被申请人及其所扶养和抚育家属生活所必需的生活、教育、医疗等物品和费用；（二）农民工工资专用账户资金和工资保证金，但法律另有规定以及起诉请求支付该专用账户对应项目的农民工工资的除外；（三）金融机构交存在人民银行的存款准备金和备付金；（四）信托财产人民币专用存款账户；（五）社会保险机构开设的社会保险基金账户；（六）证券经营机构、期货经纪机构的交易保证金，信用证开证保证金、独立保函保证金，但失去保证金用途的除外；（七）工会等社团组织专项经费；（八）人民法院已裁定受理破产申请的债务人财产；（九）学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施；（十）用于防控、应急、救援等承担疫情防控、应急处置等任务的财产；（十一）法律、行政法规或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。”《诉前保全意见》第十五条综合考虑了最低消费保障、弱势群体保护、市场经济秩序、社会公共秩序等特殊情形，规定在涉及该类特殊财产利益时，法院不得采取诉前财产保全措施。总体而言，《诉前保全意见》一定程度上完善了诉前保全规范体系，推动了诉前保全制度建设。第一，在申请受理方面，《诉前保全意见》对诉前保全制度中的担保规定进行了细化，其明确了不同类型诉前保全的担保要求并明确“可以酌情确定担保数额”的具体情形。同时，《诉前保全意见》也明确了提供被保全财产信息的具体要求，申请人可据此区分被保全财产类型，提供具体、明确的财产信息，也可据此查找财产线索，属于对“如我在诉”意识的强化与践行。第二，在准许诉前保全申请方面，《诉前保全意见》就诉前保全制度中的焦点问题——“情况紧急”认定依据不同情形进行了区分、细化。同时，《诉前保全意见》考虑到诉前行为保全的特殊性，规定了法院在审查诉前行为保全申请时应当综合考量的因素，以兼顾保护申请人与被申请人利益。第三，在采取诉前保全措施方面，《诉前保全意见》综合考虑特殊利益及法律保护目的，明确了不得被采取诉前财产保全措施的财产范围。另外，在完善配套衔接机制方面，《诉前保全意见》强调了“一张网”建设，将申请诉前保全和提起诉讼信息相关联，实现互联互通、实时共享。同时也明确鼓励采取诉前调解，引导通过非诉方式化解矛盾纠纷。对于诉前财产保全，根据《民事诉讼法》第一百零四条的规定，利害关系人可以向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。《诉前保全意见》第三条规定：“对申请人提出的诉前保全申请，被保全财产（证据）所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院不得以诉前保全不方便实施、起诉登记立案方可申请诉讼保全等为由拒绝受理。”需要注意的是，从实操层面，由于法院通常会在保全阶段涉及使用网络执行查控系统，故从采取保全措施的快速性、方便性角度考量，在选择申请诉前保全的法院时，可以优先考虑向财产所在地法院申请查封，待进入诉讼程序后，再由财产所在地法院向有管辖权的法院进行移送保全。另外，应当注意的是，对于已经作出保全裁定的，在裁定执行过程中，申请保全人也可以向已经建立网络执行查控系统的执行法院书面申请通过该系统查询被保全人的财产。《财产保全规定》第十一条规定：“人民法院依照本规定第十条第二款规定作出保全裁定的，在该裁定执行过程中，申请保全人可以向已经建立网络执行查控系统的执行法院，书面申请通过该系统查询被保全人的财产。申请保全人提出查询申请的，执行法院可以利用网络执行查控系统，对裁定保全的财产或者保全数额范围内的财产进行查询，并采取相应的查封、扣押、冻结措施。人民法院利用网络执行查控系统未查询到可供保全财产的，应当书面告知申请保全人。”对于诉前财产保全，《财产保全规定》第十条规定：“当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提供明确的被保全财产信息。当事人在诉讼中申请财产保全，确因客观原因不能提供明确的被保全财产信息，但提供了具体财产线索的，人民法院可以依法裁定采取财产保全措施。”根据该条规定，通常情况下，诉前财产保全应向法院提供明确的被保全财产信息，《诉前保全意见》亦明确了如何认定何为“明确的被保全财产信息”。但在确因客观原因不能提供明确的被保全财产信息的情况下，可以仅提供具体财产线索。在地方规定层面，广东省高级人民法院于2月28日发布了《关于规范利用网络执行查控系统办理诉讼财产保全案件的通知》（粤高法〔2024〕17号）第一条规定：“下列案件申请保全人向法院申请通过网络执行查控系统查询被保全人财产的，应予准许。（一）追索劳动报酬、农民工工资、赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗损害赔偿、交通事故人身损害赔偿、工伤赔偿的；（二）人民检察院提起的公益诉讼涉及损害赔偿的；（三）因见义勇为遭受侵害请求损害赔偿的。作出保全裁定的审判部分对符合上述情形的，作出说明后交由执行部门办理。”第二条规定：“其他民事案件的申请保全人申请网络执行查控系统查询财产的，须提供查询的财产线索、持保全裁定书，向执行部门提出申请，执行部门依照《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十一条的规定办理。决定准许的，以当事人提供的财产线索作为查询范围。”从该规定出发，可以看到，地方法院对不同特殊情形采取了因地制宜的措施，对于追索特殊费用的，或公益诉讼涉及损害赔偿的，或涉及见义勇为的，可以无须提供明确的被保全财产信息或具体财产线索，可直接向法院申请通过网络执行查控系统查询被保全人财产。其他民事案件则仍要依据《财产保全规定》的相关规定，对具体财产线索展开查询。从《诉前保全意见》关于认定“情况紧急”的规定来看，其以“有转移、隐匿、变卖财产的行为”“有抽逃资金等逃避债务履行的行为”等作为认定标准，实际效用有限。一方面，该标准并非硬性标准，仍然存在较为宽泛的法官自由裁量空间。另一方面，法官对诉前保全认可度不高，相关证据要求也难以明确。故而，诉前保全制度的具体实施仍然存在较大的实践障碍，在消除诉前保全不确定性、不可控性的制度建设之路上，仍任重而道远。对此，在具体实操当中，诉前保全与诉中保全应齐头并进，以共同解决“执行难”的问题，或采取申请延迟送达诉讼文书等方式，通过诉中保全间接实现诉前保全避免“打草惊蛇”的目的。（四）如何区分诉前行为保全、人格权侵害禁令及人身安全保护令制度
《诉前保全意见》第五条规定：“申请人基于同一事实和理由同时申请诉前行为保全、人格权侵害禁令或者人身安全保护令，或者申请不明确的，人民法院应当释明三项法律制度的功能定位和适用情形，引导申请人选择更有利于维护自身合法权益的法律制度。”对于人格权禁令制度，《民法典》第九百九十七条规定：“民事主体有证据证明行为人正在实施或者即将实施侵害其人格权的违法行为，不及时制止将使其合法权益受到难以弥补的损害的，有权依法向人民法院申请采取责令行为人停止有关行为的措施。”对于人身安全保护令制度，《最高人民法院关于办理人身安全保护令案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2022〕17号）第一条规定：“当事人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险，依照反家庭暴力法向人民法院申请人身安全保护令的，人民法院应当受理。向人民法院申请人身安全保护令，不以提起离婚等民事诉讼为条件。”第六条第一款规定：“人身安全保护令案件中，人民法院根据相关证据，认为申请人遭受家庭暴力或者面临家庭暴力现实危险的事实存在较大可能性的，可以依法作出人身安全保护令。”同诉前行为保全制度一样，人格权禁令制度及人身安全保护令制度均不以已进入诉讼程序为前提。但是相较于诉前行为保全制度，人格权禁令制度及人身安全保护令制度显然具有适用领域上的特殊性。人格权禁令制度适用于人格权侵害领域，其功能在于预防和制止侵权行为，为人格权的保护提供一种较之以往更高效、更便捷的预防性保护措施。人身安全保护令制度则适用于反家庭暴力领域，旨在保护遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险的当事人。在涉及特殊领域时，应适用人格权禁令制度及人身安全保护令制度的特别规范，原因在于，其并无担保要求，且对于特殊权益的保护更具有针对性。而诉前行为保全适用领域则更为宽泛，主要覆盖特殊制度无法涵盖的领域，例如财产权益保护，当申请人的财产权益正在或者即将面临被非法侵害的危险，其应申请诉前行为保全。对此，《诉前保全意见》明确，法院应当释明三项法律制度的功能定位和适用情形，引导申请人选择更有利于维护自身合法权益的法律制度。根据《诉前保全意见》及《财产保全规定》等相关规定，对于诉前财产保全，其以等额担保为原则，酌情处理为例外。在特殊费用索赔、婚姻家庭纠纷经济困难、见义勇为等情形下，法院可以酌情确定担保数额。对于诉前行为保全及诉前证据保全，其担保的数额由法院根据案件具体情况决定，涉及因婚姻家庭纠纷申请诉前行为保全、因人格权正在或者即将受到侵害申请行为保全等情形的，法院可以考虑该情形酌情确定担保数额。针对诉前保全应当提供担保的制度设计，其目的在于防止诉前保全被滥用，继而损害被保全人的合法权益。《民事诉讼法》第一百零八条规定：“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。”在诉前保全申请错误情形下，申请保全人应当对被保全人所受损失承担赔偿责任。在实操中，需要注意的是，保全查封的效力不会因当事人未在法定期限内起诉而自动消灭，解除担保需要申请人主动申请解除或法院依职权解除。故为尽可能规避责任风险，在错误保全情形，申请人应及时申请解除保全。
