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国枫观察 | 中美博弈新常态：出海企业的合规战略升级（二）——案例解析“脱单”攻略

发布时间：2025.03.13 来源： 浏览量：968

本文从CMC清单及其诉讼案例出发，针对企业被列入美国政府制裁清单的场景，提供应对策略的思路分享。


一、引言


在上篇《国枫观察 | 中美博弈新常态：出海企业的合规战略升级（一）——2.0版本新规速览》中，我们对特朗普二次上任前后美国的涉华经贸政策进行了梳理和介绍，总结了特朗普2.0版本的对华政策倾向和后续关注要点：更多的法律和政策工具将被利用和/或创造、更多的政府机构和组织将被动员。

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图片来源：MUFG美国[1]

中国企业如何合规应对这些复杂规则同样是一个庞大的议题。根据所处行业、发展阶段、业务布局不同，企业可能从不同角度受到规则的影响。有时，这种影响是简单而直接的：比如被加入实体清单/制裁清单，向美国出口的货物/服务被海关扣押或被加征关税，被禁止在美国投资、销售或交易，或存在上述风险。有时，这种影响是从供应链上/下游或其他交易相对方传导而来的：比如关键原材料或零部件受美国出口管制影响，上/下游合作方或支付机构受制裁，或美国下游因《通胀削减法案》要求作为上游的中企配合满足关键矿物比例等限制要求，等等。

我们曾在《国枫观察 | 中企在涉俄交易中面对美国制裁的风险及应对（下）》中，就中企应对涉俄有关制裁的有关措施进行分享。尽管所应对的法规不同，合规动作的具体侧重点有所不同，但总体思路确并无大异：事前——建立和完善合规管理体系并强化尽职调查、事中——严格执行和审查业务交易并关注合规条款、事后——积极回应及整改。

在本文中，我们将聚焦企业被列入美国政府制裁清单的场景，从中方涉军企业清单（Chinese Military Companies，CMC/1260H清单）及其诉讼案例出发，进一步阐释合规应对思路，以期为走出去企业提供一些启示和帮助。

二、CMC清单及有关案例


（一）CMC清单背景



如本系列上篇中提及，2025年1月6日，美国国防部公布最新版CMC清单，将列入名单的实体总数增加到134家，涵盖航空航天、半导体、人工智能、无人机、信息通信技术、建筑与交通运输、能源、生物科技等多个领域[2]。 

下表追溯并整理了CMC清单、其前身CCMC清单、以及与之存在联系的美财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）维护的中国军工复合体企业清单（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Company，NS-CMIC清单）的历史：

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目前，被列入CMC清单的主要影响在于，该等企业无法与美国防部进行交易，，同时与其他美国实体的交易也可能受到波及（因为许多美国企业使用的合规监测和筛查产品通常会将CMC清单纳入其中，一旦中国企业出现在该清单上，系统会进行加注提示，导致拟议交易在合规审查中面临障碍）。另外，OFAC可能将其列入NS-CMIC清单，美商务部工业和安全局（BIS）可能将其列入MEU清单。特朗普2.0任期内，可能会再次启用该清单，对其中的实体实施新的限制。

一些中国公司曾成功争取到了从名单上移出。其中，最为典型的是早期小米的起诉。2021年1月29日，小米因被列入当时的CCMC清单而向哥伦比亚特区地方法院起诉美国国防部，小米后续获得法院发布的初步禁令（preliminary injunction）禁止国防部实施CCMC制裁。

（二）小米案


哥伦比亚特区地方法院批准了小米申请的初步禁令，理由总结如下：

 1. 实体问题上的胜诉可能性

法院认为，小米很可能在其根据《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）提出的诉讼中获胜——因为国防部将小米指定为CCMC的决定是武断和任意的（arbitrary and capricious），超出了1999财年NDAA第1237条授予的权力。

首先，法院指出，国防部的备忘录缺乏令人满意的解释、充分的证据以及事实与结论之间的合理联系。国防部在诉讼中提交了一份两页纸的备忘录，作为其将小米列为CCMC的原因。该备忘录包括以下内容：首先复述了CCMC的认定标准（且存在引用错误）、引用了小米年度报告中的两个事实，然后就得出笼统的结论，即“小米符合CCMC标准”。在事实与结论之间，并没有任何分析。

其次，法院认定，小米不符合CCMC的认定标准，因为它并非由中国人民解放军（PLA）或任何中国政府部委“拥有、控制或与其有关联”（owned or controlled by, or affiliated with）。国防部承认小米并不满足“拥有”或“控制”的标准，但符合“关联”关系的门槛。小米和国防部对于“关联”的定义进行了各自解读，而法院认可了小米的观点，即“关联”公司指由另一家公司实际控制或与其他公司在共同所有权或控制下关联的公司。从这个定义出发，因小米是一家公开上市公司，由其独立的董事会（independent board）和控股股东（controlling shareholders）所控制，所以并不满足“关联”关系的门槛。

最后，法院认为，国防部将小米列为CCMC的两个证据并不充分：一个是小米年报中披露其正在大力投资5G和AI；另一个是雷军受中国工信部表彰为“优秀中国特色社会主义事业建设者”。

 2. 不可弥补的损害

法院认为，如果没有禁令救济，小米将遭受不可弥补的损害：包括严重的声誉损害、重大财务损失、市场份额的丧失、招聘和留住人才的困难以及无法进入美国资本市场。由于CCMC标签的负面含义，暗示小米支持威胁美国国家安全的活动，因此声誉损害尤为严重。

 3. 被动投资等特定交易豁免


法院认为，利益平衡和公共利益支持授予禁令。尽管政府辩称国家安全利益受到威胁，但鉴于缺乏实质性证据证明小米与任何军事或安全活动有关联，法院对此表示怀疑。另一方面，禁令的目的是确保政府机构遵守包括《行政程序法》在内的联邦法律，这符合重大的公共利益[14]。


（三）相关案例和启示 


小米案和同时期胜诉的箩筐科技案[15] 证明了以在美诉讼程序维护企业合法利益的可能性，也为后续禾赛、大疆、中微半导体等中企应对提供了借鉴思路。例如，中微半导体的起诉状中即多次援引了小米案[16]。在中微半导体提起诉讼后，2024年12月，国防部将中微半导体从CMC清单中移出；后中微半导体同意撤诉。而大疆、禾赛科技和国防部之间的诉讼仍在继续[17]。 

从上述案例中，我们可得到的启示如下：

 1. 在事态扩大前，及时采取行动的重要性，包括“初步禁令”等法律工具的运用。

小米于2021年1月14日被列入CCMC清单，有关证券交易的限制于60天后（即3月15日）生效。小米于1月29日提起诉讼，于2月17日提交了紧急临时救济动议，并在3月12日获得了法庭发出的初步禁令，赶在限制起效前获得了救济。虽然当下的CMC清单不再如当时具有直接禁止证券交易的威胁性（因第13959号行政令的规定），但不能排除美国政府针对该清单采取进一步制裁措施。未雨绸缪，积极采取行动、寻求专业律师建议，实为必需。

 2. 与美国国防部充分沟通、考虑通过诉讼手段获取更多信息同时保障权益，了解国防部列入名单的原因。

我们都知道证明一个人没有做一件事情，远比证明其做了一件事情困难。在没有掌握对方为何主张企业涉军时，试图自证清白是一项艰巨的工作。在小米案、箩筐科技案、中微半导体案、大疆案中，国防部在将中国企业列入清单之前或之时，都未提供任何事前通知或解释；企业积极采取通信交涉或诉讼手段后，国防部才提交有关原因的说明。获得这些信息后，企业便可更加有针对性地提供回应。

3. 风控制度中强调对宣传材料的审查。

从上述案例中我们不难能看出，作为外国政府机构，美国防部对于中国企业信息的了解途径大多数仍然是公开信息。除非基本不涉及境外业务（以政府、国企类客户为主）也无境外上市计划、或境内外做好充分隔离，企业对于涉军工类或较为敏感的业务宣传应相对谨慎，公示材料（包括自媒体平台、官网等公告或页面信息、上市公告、媒体宣传稿等）应由内部PR部门或有相关经验的外部律师参与审阅和确认。同时，定期关注主要媒体出版物、评论文章、其他自媒体账号言论等，关注是否存在关于企业敏感业务的不实报道或容易引起歧义的表述。

4. 对有关规则及其变化的认识的重要性。

如前文所示，CMC清单制裁是动态的、其内涵和相关规则是随着时间不断更新的。事实上，2024年12月23日，拜登签署的《2025财年军人生活质量改善和国防授权法案》（the Servicemember Quality of Life Improvement and National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2025）便对第1260H条进行了全面修订，其中许多修改内容可以与上述案例中的细节进行呼应。

例如，CCMC/CMC定义中“关联”（affiliate）一词的含义在小米案、箩筐技术案中均出现争议，此次修订将“关联”明确定义为“具有紧密的正式或非正式关系”（in close formal or informal association），与先前案件中哥伦比亚特区地方法院认可的定义（主要从控制权/所有权角度认定关联关系）相比大大扩展。另外，此次修订还新增“司法审查”条款，规定如果国防部指定CMC是基于机密信息（定义见《机密信息程序法》第1(a)条），则该信息可以以单方面（即仅向法院提交，不向对方当事人公开）和不公开审理（即在法庭内私下审查）的方式提交给审查法院。这一修订将可能进一步增加中企通过诉讼获得救济的难度。

此外，2025年1月6日的最新版本CMC清单首次加入了复议机制。据此，被列入CMC清单的中企可以向国防部的决定提出复议。但是，该机制较为笼统，对于复议的处理时限、审议机构及其决策机制等程序性事项并没有做出具体的规定。

复议机制下，复议申请应包括：


  • 被列实体的名称及邮寄地址（包括电子邮件地址）以及授权代表的姓名及邮寄地址（包括电子邮件地址）和


  • 一份表明该实体有意请求重新审议该部门决定的声明，其中包括一份详细描述并附有支持证据的说明，阐述为何应将该被列实体从 1260H 名单中移除。


  • 其他信息（如有），例如能够证明列入名单的依据不足或导致列入名单的情况已不再存在的论据和证据[18]。 



三、结语


事实上，回顾几个常见的美国制裁清单：BIS实体清单（Entity List）、军事最终用户清单（Military End User List）、未经验证清单（Unverified List）、OFAC制裁清单、UFLPA实体清单等，上述小米等案例实为为数不多的中企通过诉讼的方式挑战成功的。更多情况下，企业还是通过行政复议和沟通的方式与美国政府达成协议；少有的诉讼案例中，也多以败诉而终、或是囿于漫长的司法程序。对于中企而言，面对日益复杂的国际合规环境，应积极借助专业力量，全面评估自身实际情况，并制定符合时宜的应对策略。

查看脚注

[1]MUFG, Trade-War-2.0-Will-Be-Different, 2025年3月, https://www.mufgamericas.com/sites/default/files/document/2025-01/Trade-War-2.0-Will-Be-Different.pdf

[2]Office of the Under Secretary of Defense (Acquisition and Sustainment), Department of Defense., Notice of Availability of Designation of Chinese Military Companies, 2025年1月7日, https://www.federalregister.gov/documents/2025/01/07/2025-00070/notice-of-availability-of-designation-of-chinese-military-companies

[3]完整清单参见：https://media.defense.gov/2020/Aug/28/2002486659/-1/-1/1/LINK_2_1237_TRANCHE_1_QUALIFIYING_ENTITIES.PDF

[4]完整清单参见：https://media.defense.gov/2020/Aug/28/2002486689/-1/-1/1/LINK_1_1237_TRANCHE-23_QUALIFYING_ENTITIES.PDF

[5]完整清单参见：https://media.defense.gov/2020/Dec/03/2002545864/-1/-1/1/TRANCHE-4-QUALIFYING-ENTITIES.PDF

[6]Semafor, Trump administration weighs adding Shein, Temu to forced labor list, 2025年2月5日, https://www.semafor.com/article/02/04/2025/trump-administration-weighs-adding-shein-temu-to-forced-labor-listAdministration of Donald J. Trump, Executive Order 13959—Addressing the Threat From Securities Investments That Finance Communist Chinese Military Companies, 2020年11月12日, https://www.govinfo.gov/content/pkg/DCPD-202000850/pdf/DCPD-202000850.pdf

[7]完整清单参见：https://media.defense.gov/2021/Jan/14/2002565154/-1/-1/0/DOD-RELEASES-LIST-OF-ADDITIONAL-COMPANIES-IN-ACCORDANCE-WITH-SECTION-1237-OF-FY99-NDAA.PDF

[8]Executive Office of the President, Addressing the Threat From Securities Investments That Finance Certain Companies of the People’s Republic of China, 2021年6月7日, 

https://www.federalregister.gov/documents/2021/06/07/2021-12019/addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples

[9]完整清单参见：https://media.defense.gov/2021/Jun/03/2002734519/-1/-1/0/ENTITIES-IDENTIFIED-AS-CHINESE-MILITARY-COMPANIES-OPERATING-IN-THE-US.PDF

[10]完整清单参见：https://media.defense.gov/2022/Oct/05/2003091659/-1/-1/0/1260H%20COMPANIES.PDF

[11]完整清单参见：https://media.defense.gov/2024/Jan/31/2003384819/-1/-1/0/1260H-LIST.PDF

[12]Office of the Under Secretary of Defense (Acquisition and Sustainment), Department of Defense (DoD)., Notice of Removal of Designated Chinese Military Companies and Notice of Designation of Chinese Military Company; Supplemental Notice, 2024年10月29日, https://www.federalregister.gov/documents/2024/10/29/2024-25167/notice-of-removal-of-designated-chinese-military-companies-and-notice-of-designation-of-chinese

[13]Office of the Under Secretary of Defense (Acquisition and Sustainment), Department of Defense., Notice of Removal of Designated Chinese Military Companies, 2024年12月18日, https://www.federalregister.gov/documents/2024/12/18/2024-30018/notice-of-removal-of-designated-chinese-military-companies

[14]XIAOMI CORPORATION v. U.S. DEPARTMENT OF DEFENSE et al, No. 1:2021cv00280 - Document 21 (D.D.C. 2021)

[15]LUOKUNG TECHNOLOGY CORP. et al v. U.S. DEPARTMENT OF DEFENSE et al, No. 1:2021cv00583 - Document 33 (D.D.C. 2021)

[16]ADVANCED MICRO-FABRICATION EQUIPMENT INC. CHINA v. U.S. DEPARTMENT OF DEFENSE, No. 1:24-cv-02357 – Document 1 (D.D.C.)

[17]禾赛科技的起诉状：HESAI TECHNOLOGY CO., LTD v. UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENSE, No. 1:24-cv-01381 - Document 1 (D.D.C.)

大疆的起诉状：SZ DJI TECHNOLOGY CO., LTD. v. U.S. DEPARTMENT OF DEFENSE, No. 1:24-cv-02970 – Document 1 (D.D.C.)

[18]Office of the Under Secretary of Defense (Acquisition and Sustainment), Department of Defense., Notice of Availability of Designation of Chinese Military Companies, 2025年1月7日, https://public-inspection.federalregister.gov/2025-00070.pdf

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