媒体报道 | ALB专访国枫合伙人施忞旻律师：数万近地卫星竞逐太空，产业链条长、挑战大、法律需求旺盛

未来5年，数万余颗卫星将占据近地轨道，提供“没有死角”的互联网服务，美、中企业在其中扮演重要角色。与此同时，卫星互联网产业链条长、私法公法领域挑战多，法律服务需求将持续旺盛。基于以上背景，近日ALB记者吴嘉林对国枫律师事务所合伙人施忞旻律师进行了专访。

太空正在变得更为拥挤。

向近地轨道（Low Earth orbit, LEO）发射卫星、用以提供更高效的互联网服务并非一个新想法，但从2019年开始，马斯克的“星链”计划开始让这样的构想变成现实。“星链”计划发射4.2万颗近地轨道卫星，最终实现“为世界上每个人提供高速互联网服务”。

近地轨道是指距离地球表面2000公里以下的圆形轨道。截至2024年底，“星链”在轨卫星数量已超过7000颗，形成了人类有史以来最大的人造卫星“星座”——但现在，其主导地位正受到挑战。

挑战者之一无疑是来自中国的卫星互联网企业：1月底，上海垣信卫星的“千帆星座”第四批组网卫星以“一箭18星”方式成功发射；2 月中旬，中国星网的“GW星座”扩容，卫星互联网低轨 02 组的9颗卫星被送入预定轨道。这样的太空布局还在持续加速：“千帆星座”计划2025年部署超600颗卫星，到2030年运营超1.5万颗卫星。

国枫律师事务所合伙人施忞旻律师长期关注此领域发展，她指出，从技术角度看，低轨卫星具有传输时延短、链路损耗低等特点，是卫星互联网业务发展的必争之地。

而目前中国的国有和民营企业都已开始在此领域长远布局，这出于政策端的极大推动：“商业航天已经连续两年被写入政府工作报告。今年的政府工作报告再次提出，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。”

施律师特别注意到今年政府工作报告中表述的差异：措辞从“培育”到“推动”，提出对商业航天要进行“新技术新产品新场景大规模应用示范”；其次，强调商业航天的安全、健康发展，“安全”已经成为关键词。

此外，2024年底发改委、数据局、工信部印发《国家数据基础设施建设指引》，提出要“布局‘天地一体’的卫星互联网”。

“卫星互联网是商业航天很重要的部分，我们明显感觉到目前的政策重心不光光是科研单点突破，而是转向产业链整合、应用场景拓展和国际竞争力提升，推动卫星互联网从‘国之重器’的项目制，向更适合市场（fit to market）的服务制转型，促进卫星制造批量化、火箭可回收等降本增效技术的落地。”施律师补充道。

“星链”、中国的“GW星座”、 “千帆星座”都计划最终部署万颗以上卫星，而卫星互联网的特点之一即牵涉非常长的产业链。施忞旻律师表示，巨型星座的建设需要整个产业链的支撑，包括火箭、卫星、应用、芯片等，同时涉及到几乎方方面面的法律服务需求。

“在资金端，比如围绕制造业转型升级基金的设立、引入专项产业基金或战略投资者、走向二级市场的IPO等。”不过，施律师指出，目前产业面对的资金端问题比较突出，“航天类企业在二级市场的IPO尚无明确路径，若在二级市场退出不顺畅，就会给前期的一级市场融资带来阻力。”

“此外，卫星互联网业务开展涉及一系列复杂的合同，比如火箭订购、发射服务、整星制造、测试等；商业化落地需要与各类通信企业、终端应用企业签署商用服务协议。”

“知识产权更是重中之重：卫星技术专利布局、技术转让协议、商业秘密保护等，尤其是涉及卫星通信核心技术的专利申请与侵权纠纷处理。”

“数据方面也极为关键，因为卫星互联网企业涉及大量数据的收集、存储、处理和传输，律师需要帮助企业建立完善的数据合规体系，确保数据的合法使用和隐私保护，包含了个人信息保护、关键基础设施的数据安全和网络安全、数据跨境传输等问题。”

此外，施律师指出，企业在其他合规与政策咨询方面也有法律需求，比如有些法律问题来自于地缘政治和产业保护的压力，像长光卫星就曾经被美国列入特别指定国民清单，需要外部律师协助积极应对。

最后，“争议解决方面的需求未来也会出现，包括发射失败责任划分、卫星信号干扰纠纷、供应链合同违约等”。

尽管卫星互联网产业前景广阔，但其发展过程中也面临着诸多法律挑战。

最突出的是，作为新兴领域，卫星互联网相关的监管政策和法律法规仍在不断完善中，企业面临着政策变化带来的不确定性。

施律师解释道：“例如根据现有政策，卫星通信业务属于基础电信业务的监管范畴，而《电信条例》要求基础电信服务经营者的国有股权或股份不少于51%，因此民营企业理论上无法直接参与运营卫星星座。如何实现民企建设的卫星系统可以经由国内牌照持有人而提供服务，或者向特定专业用户提供服务，值得持续探讨；再比如出于安全考虑，商业遥感卫星分辨率限制尚未放开，未来能放开到什么程度也暂不可知。”

在安全性方面，严格的空间物体登记受到全方位的监管；卫星产业全流程，包括研发、制造、运输、试验、发射、测控、运行、再入轨全过程的都需要安全监管。

“再者，随着卫星发射数量的增加，频谱和轨道资源的竞争日益激烈，企业需要在国际和国内层面争取资源，这涉及复杂的法律协调。卫星轨道和频率资源需通过国际电信联盟协调，但全球竞争加剧导致协调周期长、冲突频发。在国际市场上，卫星互联网企业面对不同国家的法律环境和竞争规则，涉及很多跨境法律问题。”施律师说。

此外，卫星互联网企业“出海”也是值得关注的话题——根据路透社报道，去年11月垣信卫星与巴西国有电信公司Telebras签署协议，并宣布正与30多个国家进行谈判。据哈萨克斯坦驻北京大使馆称，该计划已在今年1月在哈萨克斯坦运作。

不过，“卫星出口的相关政策目前仍较为分散，没有专门政策，如国防科工局、国家发改委发布的《关于加快推进 ‘一带一路’空间信息走廊建设与应用的指导意见》中提出‘积极支持整星出口’，但这些政策不够具体详尽，缺乏可操作性。因此，民营商业航天企业在拓展海外市场业务时受到限制”，施律师指出。

“我们可以期待尽快出台商业卫星出口、国际合作的专项政策，明确程序与要求，提供审批绿色窗口等政策支持，这将有利于有商机的民营商业航天企业尽快走出去、抢占海外市场。”她补充道。

在监管层面，施忞旻律师指出，美国和欧洲作为卫星互联网技术快速发展的司法辖区，已经积累了一些实践。

例如在美国，卫星通信由联邦通信委员会负责监管，包括许可证发放、确保市场的公平竞争和资源的合理利用。“美国在监管方面有一定灵活性，比如此前美国联邦航空管理局在威瑞森通信系统出现故障后转而采用‘星链’终端作为替代手段，即在传统的国有通信系统之外引入民营企业开发的系统，避免单点故障的风险，提高稳定性。这将促使通信行业在技术研发和应用方面更加注重多元化。”施律师说。

在立法和政策方面，美国《商业航天发射竞争力法案》简化商业航天发射的许可程序，调整保险要求，降低运营成本；《商业航天发射法案》则明确了发射许可申请、安全审查要求，界定了商业航天企业在发射过程中对事故和损害的责任。

“但美国的一些政策也较为激进，例如《航天资源法》鼓励企业拓展太空资源开发项目，一些国家认为美国的单方面立法可能违反国际法原则，对太空资源的公平利用和国际合作产生影响。”施律师指出。

“欧盟则通过制定统一的航天政策和法规，协调各成员国在卫星互联网发展中的行动，促进资源共享和合作。2024年，欧盟委员会提出了欧盟航天法的立法倡议，旨在为太空交通管理制定规则，并为关键太空基础设施的安全提供框架，以确保太空活动的安全性和可持续性。”

2024年末，欧盟启动了卫星弹性、互联性和安全基础设施计划，通过整合不同轨道的卫星资源，加强欧盟成员国的卫星通信能力，提升太空战略自主性，能为欧盟成员国的政府、企业和公民提供通信保障。

施律师还补充道，《无线电频谱政策计划》要求欧盟成员国与欧盟委员会合作，在合适的情况下促进频谱的集体和共享使用；《欧盟电子通信法》要求成员国促进并设定无线电频谱共享使用的条件，按照竞争法来共享无线电频谱资源。“从以上举措可以看出，欧盟一贯注重安全和可持续性的发展。”

施律师认为，欧美监管实践为中国提供了有益的参考，中国可以借鉴美国在简化许可程序、激发市场活力方面的经验，也可以参考欧盟在统一法规、促进资源共享和合作方面的做法，平衡多重考虑。