如何确定政府信息公开行政诉讼案件的被告主体资格？

    作者：任玉龙

    行政诉讼中被告的确定与民事诉讼相比较而言，较为复杂，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和最高人民法院关于执行《行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼若干问题解释》）虽然做出一些规定，但并不具体，在司法实践中不易操作。同时，在原告起诉的被告不适格时，也与民事诉讼规定的不同，民事案件中，人民法院发现原告不适格，除非原告撤诉，法院只能驳回原告的起诉，而行政案件则不然，《行政诉讼法若干问题的解释》第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当通知当事人变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因此，在行政诉讼中如何正确确定好被告，是行政诉讼中至关重要的第一步。特别是在《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后，各级人民法院在适用《行政诉讼法》所确定的被告主体资格界定标准和《最高法关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《信息公开案件规定》）的司法解释所确定的被告主体资格界定标准的适用上，出现了莫衷一是的情况，也使政府信息公开类的行政诉讼案件的被告确定产生了一定的困难。

    一、《行政诉讼法》确定的被告主体资格的主要制度（不含经复议类案件）

    《行政诉讼法》第二十六条规定，

    公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

    两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

    行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

    《行政诉讼若干问题解释》对《行政诉讼法》第二十六条规定的被告界定制度进行了进一步细化。该解释第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

    该解释第二十条规定：

    行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

    行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

    法律、法规、规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

    该解释第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

    综合提炼上述制度的要旨，就是法律、法规、规章授权的行政机关是被告，以自己的名义作出行政行为且有独立法律责任能力的的行政机关是被告。委托其他组织行使职权的行政机构是被告，有法律、法规、规章授权但行政越权的组织、机构是被告。在实践中较为常见的是，对于没有法律、法规、规章授权的行政委托行为，被委托机构没有作为被告的主体资格。

    因此，人民法院在受理行政诉讼案件后，首先根据行政诉讼主体资格制度对被告主体资格进行审查，了解被告的行政权力来源和组织机构情况，看被诉主体是否具有行政诉讼被告主体资格，如经法院审查，被告不具备行政诉讼被告主体资格且原告不同意变更的，直接驳回起诉。

    二、政府信息公开案件的被告主体确认制度

    最高人民法院《信息公开案件规定》第四条规定，

    公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；

    逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。

    公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。

    公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。

    通过以上司法解释可以明确，《信息公开案件规定》对政府信息公开行政诉讼案件被告的规定更为简化，已答复案件中，作出答复的行政机关是被告，未答复案件中，受理机关是被告。法律法规授权的组织也是行政诉讼的被告。

    三、实践中对于政府信息公开案件被告主体资格的错误理解

    在司法实践当中，很多基层人民法院甚至一些地区中级人民法院，在受理政府信息公开类案件时，往往对被告主体资格认定作出有违《行政诉讼法》立法要旨的宽泛认定，通过检索最高人民法院裁判文书网，可以发现数量较多的全国各地人民法院审理的将不具有行政诉讼法所确定的诉讼主体资格的行政机关内设机构（例如拆迁改造办公室、政务服务中心）、派出机构（例如国土资源分局）、被委托组织（例如某中心、某协会）作为被告并作出维持信息公开答复或撤销信息公开答复判决的政府信息公开类行政案件。笔者曾与一些法院的承办法官们进行沟通，他们认为最高人民法院《信息公开案件规定》对政府信息公开类行政诉讼案件的被告认定作出了扩大解释，作出政府信息公开答复文件的主体，以及未答复但受理了政府信息公开的主体都是政府信息公开类行政诉讼的适格被告，其依据就是最高人民法院颁布的《信息公开案件规定》第四条。

    四、政府信息公开类行政案件被告主体资格认定的法律适用探究

    最高人民法院《信息公开案件规定》第四条第一款规定，

    公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；

    逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。

    其中该规定的重要内容，就是“机关”二字。在我国行政法体系中，行政机关、行政机构、派出机构、被委托组织都有其明确的概念，行政机关，是按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。行政机关主要的特点是其具有独立的责任能力，行政机关均获得机关法人证书，在法律、法规、规章授权下履行行政职能。

    由此不难看出，如果不具备机关法人资格的其他行政机构作出的政府信息公开答复，行政相对人对该答复不服的，依法不应当适用最高人民法院《信息公开案件规定》第四条第一款的规定，因为该行政机构不属于行政机关，如该机构需成为行政诉讼的被告，其只能满足最高人民法院《信息公开案件规定》第四条第三款的规定，即法律法规授权的组织，否则，该机构依法不属于政府信息公开行政诉讼的适格被告，至于如何确定适格被告，则应当按照《行政诉讼法》及配套司法解释的规定，依法寻找其权力来源，确定适格的应诉被告。

    政府信息公开类行政诉讼案件的性质仍然是行政诉讼案件，其应当遵循行政诉讼的基本制度。最高人民法院《信息公开案件规定》中所明确的政府信息公开案件被告确定的制度，其实是在行政诉讼法的被告确定制度下的细化，最高人民法院《信息公开案件规定》第四条并未打破或超越《行政诉讼法》的规定，因此，在该类行政诉讼案件的被告确定过程中，仍然应当遵循《行政诉讼法》所规定的被告主体资格制度，而不应当对该类案件的被告范围进行超越法律规定的扩大与突破。