试论环境标准的可诉性

    作者：北京国枫（深圳）律师事务所 刘涛

    近来，环境污染问题引起人们越来越多的重视，人们热衷于讨论APEC蓝与阅兵蓝，说明人们对生活环境的要求越来越高。环境的污染程度与我国环境标准的宽严程度密不可分，环境标准是为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。环境标准可以直接影响到我们的生存环境，但是其一直缺乏司法审查。我们认为，环境标准应为成为我国司法审查的对象。

    一、环境标准的性质

    虽然环境标准具有规范性、强制性，并经有权机关制定、认可和颁布，但是其不具有一般法律规范“行为模式—法律后果”的框架结构，环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范，其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任，因此环境标准只有与环境法规结合成一个有机整体，才属于环境法体系。

    所以，环境标准并不等同于法，其是应法律法规的要求由标准制定部门制定的技术要求或检验方法，其目的在于配合环境法律法规的实施，只有与环境法律法规结合才能发挥其作用。

    二、环境标准可诉的必要性

    环境标准一经发布即成为执法机关的执行依据，所以环境标准被称作是环境行政执法的起点。环境标准中规定的污染物的排放指标或者某些污染物的检测方法，会引起行政执法部门与排污企业之间的纠纷或者执法部门与公众之间的纠纷，所以环境标准诉讼势在必行。

    首先，我国环境标准的审查，是由行政机关在环境标准制定过程中对其进行内部审查，《国家环境保护标准制修订工作管理办法》第六章规定了对环境标准送审稿的内部审查程序，包括合法性审查和技术性审查。近年来的一些重大环境污染事件说明这种单一的审查程序的效果并不尽如人意，其制度设计存在缺陷。所以，仅仅通过行政审查程序而缺少司法救济，那么企业或者公众因环境标准带来的侵害就会少一条救济途径。

    其次，无论环境标准制定的严格还是宽松，都会有行政相对人受到损害。比如，严格的环境标准势必会淘汰旧的设备、引进新的生产设备或者企业必须减少产量才能符合标准，这样势必会使企业减少收益，给企业造成损失；相反宽松的环境标准可能会导致企业排污虽然达标但是仍然会对环境造成重大的伤害，造成部分居民财产或者健康损害。

    最后，公众因为环境侵权可以通过民事诉讼来要求企业赔偿，但是有时环境给公众带来的伤害并不是马上就会显现出来，往往要经过长时间的累积效果才能发现造成损害的原因，有时候甚至找不到致害的企业。如果不赋予公众对环境标准制定机关的诉权要求更改或修订环境标准或者对要求其损失进行赔偿，那么公民的损害可能无法得到救济。

    三、环境标准诉讼的可行性

    如前所述，环境标准并不是法律法规而是一种技术要求或检验方法，其不属于我国《行政诉讼法》第十二条规定的“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的范围。并且环境标准与其他规范性文件在内容上还有很大的差别：第一，其他的规范性文件的内容很少涉及外部性的问题，而环境标准主要是为了减少或者消除企业生产过程中的负外部性；第二，环境标准的内容包含大量的技术性指标而不像其他规范性文件一样主要对法律关系主体的行为进行规范，对于这些技术性数据需要环境标准的制定者进行多方面的实地调查结合经济发展、技术水平的限制以及当地可以接受的风险程度确定。这些特殊性要求制定机关在制定环境标准时能够多方面了解企业、居民以及该地域的情况，同时其也会权衡各方利益。因此，环境标准制定机关进行的调查与评估活动与企业和居民的利益紧密相关而且其和环境标准的制定是不可分割的一部分，所以环境标准的制定并不是一种抽象行政行为。

    另外，我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条为我国环境公益诉讼提供了法律依据，环境标准的宽严程度与环境公共利益息息相关，当企业依据环境标准排污造成污染或者影响公众利益时，环境公益组织可以作为原告向人民法院提起诉讼。

    环境标准是环境行政的起点，环境标准不仅有利于保护公众人群健康、保护社会财富和维护生态平衡。因此，保障环境标准的科学性非常重要，但是制定机关的内部审查有时并不尽如人意，将其纳入司法审查的范围是必要的也是可行的，只有双管齐下才能更好地保障环境标准的科学性，才能使环境标准发挥其应有的作用。