排污权交易制度

    作者：冯喆

    2015年7月23日，财政部、国家发展改革委、环境保护部印发《排污权出让收入管理暂行办法》（财税〔2015〕61号，下称《办法》）。该《办法》分总则、征收缴库、使用管理、法律责任、附则5章35条，由财政部会同国家发展改革委、环境保护部负责解释，自2015年10月1日起施行。该《办法》明确，排污权出让收入为政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入。排污权出让收入属政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方财政预算管理。由地方环保部门按照污染源管理权限负责征收，并定期向社会公开污染物总量控制、排污权核定、排污权出让方式、价格和收入、排污权回购和储备等信息。排污权出让收入纳入一般公共预算，统筹用于污染防治。政府回购排污单位的排污权、排污权交易平台建设和运行维护等排污权有偿使用和交易相关工作经费，由地方同级财政预算予以安排。该《办法》的出台是我国推行排污权交易制度的重大进步。

    我国从1988年开始通过试点逐步推广排污权许可证制度；1994年《上海市环境保护条例》较早对排污权交易制度进行明确规定；2005年12月，我国首次将二氧化硫排污权交易写入国务院的正式文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》；2007年国务院《技能减排综合型工作方案》提出要抓紧制定二氧化硫排污权交易管理办法；2008年7月，国务院转发的《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》将“开展火力发电厂二氧化硫排放污权有偿使用和交易试点”作为2008年深化经济体制改革的工作之一。2009年3月，温家宝总理在十一届全国人大第二次会议上作的政府工作报告中首次提出要“积极开展排污权交易试点”。2014年8月6日国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）指出，从2007年开始，江苏、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重庆、陕西、河北和内蒙11个地区已经开展了排污权有偿使用与交易的试点，到2017年试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。而2016年1月1日起将开始施行的新修订《中华人民共和国大气污染防治法》第二十一条明确规定，国家逐步推行重点大气污染物排污权交易。

    排污交易制度，也称排污指标有偿转让制度，首创于美国，是污染控制研究中的一个经济学理论，最初由美国经济学家戴尔斯（J.H.Dales）作为提出，意指“在污染物排放量控制前提下，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特有性质，在环保主管部门监管下，通过交易实现低成本污染治理的制度”。该理论的基础为科斯定理：“若交易成本为零，无论法律对权利如何界定，只要交易自由，资源都可以通过市场机制得到有效配置”。而交易成本显然不可能为零，因此又推出科斯第二定理：在交易成本为正的情况下，不同的法律权利界定会带来不同效率的资源配置。据此，许多经济学者认为在政府适当管制下，明确界定环境资源的所有权和使用权，由企业根据自身利益最大化原则选在购买污染权或自行治理，就能实现环境资源的合理配置。排污交易制度就是根据这一理念设计出来的。

    该制度最先应用于美国的二氧化硫控制，并取得一定程度的成功的，其后为其他国家所借鉴并逐步发展到其他污染控制领域。在《京都议定书》上，首次以法律文件方式为发达国家规定了温室气体量化减排的指标以及相应的交易机制，并鼓励发达国家与发展中国家一次为交易标的，“为帮助发达国家履行，规定了低成本的灵活减排机制：发达国家之间的排放贸易机制（ET）和发达国家与发展中国之间的情节发展机制（CDM）”。这标志着该理论渐为国际所承认。

    排污交易制度相较于传统的直接收费征税与事后处罚模式更受到推崇的原因并非在于它解决了直接管制制度下的所有问题。而是从一个长远的角度上将，它更适宜于市场发展的需要。这项制度的立意在于根据污染控制目标发放排污许可证，然后允许在各污染源之间许进行许可证交易，将污染治理的成本交由市场机制来调节。具体来说，就是由环保部门通过测量确定出一定区域的环境质量目标，据此评估该区域的环境容量以及污染物的最大允许排放量，然后通过发放许可证的办法将这一排放量在不同的污染源之间分配，接着通过建立一个排污权交易市场使得这种由许可证代表的排污权能合理的买卖。对于政府来说，这样的制度有助于减少政府环境管理的成本，并遏制环保部门的寻租行为。而对于企业来说，由于排污许可证是可以交易的，所以排污交易制度使得企业在治理污染的方式上更具有灵活性。同时为了追求利益的平衡，企业对于治理污染往往更有积极性。根据这项制度的理论，在排污权的交易中，排污处理能力强和治理成本低的企业实际上处理了更多的污染，其多出的治理能力也没有浪费，从整体上讲社会的治理污染的成本也会随之降低。

    而完善的排污权交易制度还会包括排污权的储存，这种设计又可以促使企业积极地减少当期的污染排放量，将富裕的排污权储存起来以备企业的扩大再生产。并且相对于传统的直接管制方式，排污交易还有一个潜在的好处，那就是对新污染源加入的控制。传统的直接管理制度采用的是收费制度，即先确定一个排污标准，然后让市场确定排放总量。如果新的污染源加入，只需要交费就可以进行排污，随着经济发展，排污量的增长会变得难以避免。而排污交易则是首先确定排放总量然后让市场确定排污价格，不管加入多少新的污染源，排污总量是不会变的，变化的只是治理成本。这样的设计能更稳定的保护环境。且企业不再向政府索取排污权而转为到市场中竞争排污权。这样的转变有利于预防政府的不当干预。相较于传统的直接征收排污费或征税制度，排污权交易制度更加强调了市场机制在污染处理中的作用，在应对污染处理之时也更具有灵活性。

    从上述方面来讲，排污权交易制度确实有其优越之处，而在我国之前未得到推广的原因在于我国各地经济发展程度不一技术水平也不统一，环保部门缺乏强有力的政策经济技术支持，在对企业污染排放和污染处理上难以做到实时监控，并且在某些地区环保部门获取企业治理污染成本的信息技术还存在问题。所以只能尝试从源头上来控制企业的污染情况，例如确定排污标准并对企业的污染处理设备进行规范等。

    同时我国原有的大多数环境政策脱胎于计划经济，大多以政府的直接管制为主。具体而言就是采用“达标”制，由政府事先规定污染物的排放标准，有时还会对企业使用的原料和污染处理设备作出相应的限制和规定。并强制要求各企业必须“达标”，否则企业将会面临行政处罚或被关停。但其实这样指定的排污标准时常会无法与企业的实际状况相符，而且许多污染企业仅仅为了应付环保部门的检查而购买了污染治理设备，却并没有真正保证设备的运转时间，污染治理往往流于形式。

    随着我国经济技术水平的提高，我国各地开始逐步推行排污权交易，将建立完善的排污权交易制度作为完善生态文明建设工作的重点。而在今年福建还出现了首笔排污权抵押贷款，首笔排污权抵押贷款200万元，项目签约双方为民生银行石狮支行与龙祥制革有限公司，民生银行石狮支行是根据泉州市环保局为龙祥制革出具的排污权核定数量，结合排污权的交易情况，给予龙祥制革排污权300万元的市场估价。最终，银行向龙祥制革发放了排污权抵押贷款200万元，期限1年，贷款年利率为6.63%。

    在实际推行中，中国的排污权交易制度发展仍存在着许多制约和问题。推广排污权交易制度首先要面临的，就是区域之间对排污权交易制度的需求不一致。我国关于排污权交易的实践主要集中在大气污染防治和水污染防治领域，这两个领域也是我国污染治理问题最严重的领域，但这两个领域的污染问题的严重程度和治理能力也存在地区间的差异,由于各地经济技术发展水平不一，可以预见的几十年里估计这种差异还会继续存在甚至更加严重。以我国目前的状况，排污权交易制度还没有条件在全国推广，只能在部分地区实。经济技术发展较快且经济产业模式更市场化的的地区更易于接受此种制度。但是如果欠发达地区，考虑到推行新的污染治理制度的成本和将获得的利益，当地政府可能更倾向于传统化的管理模式。

    而即使确立全面的排污权交易制度，我们目前也尚缺乏高技术的全国统一监测体制。如不能保证监测系统的有效性，排污权交易制度就只是纸上空谈。目前我国许多地区尚未形成成熟的污染物排放量计量体系，其环保部门实际上是难以及时有效地掌握排污单位的真实排污量。排污权交易市场也因此无法根据全面真实的排放数据来运转，这直接影响了排污权交易市场的建立。

    哪怕在满足前两个条件的情况下，我们仍要面对排污权分配的问题。新出台的《办法》明确了，政府显然是排污权初次分配的主导，如何保证政府机关能合理的处理好排污权的初次分配是保证这一制度顺利推行的基础。初次的分配决定了每个企业的初始权利，并对之后的交易量有很大的影响。而再次分配的可能则是该制度得以推广的关键，在我国许多地区试点中出现的一个很值得注意的现象是，有些地方就出现了排污权的“零供给”状况，不是没人买，而是没人卖。有的企业是不想卖，想存着以备不时之需，有的企业是根本不知道怎么卖。既然排污权交易制度的重点是排污权的交易，那么事先建立一个完善的交易市场还是必须的。福建的首笔排污权抵押贷款无疑是一个积极的尝试，说明这个交易正在逐步建立。但如果排污交易的费用过高的话，也会减低企业间进行排污交易的积极性，而这一方面则需要国家出台个多的相关法规来完善。

    参考书目：

    李华杜莉《美国排污权交易制度及对我国的启示》[J].世界经济文化2001年第6期

    孔国荣，吕东锋，《浅论中国排污权交易制度》[J].企业经济，2008，（12）187

    彭本利李爱年《论排污权交易发展的特点》[J].商业时代2012，（12）

    胡晓舒《论中国排污权交易制度的建构》[J]经济研究导刊2011，（27）137

    毛致伟郭萍李文《浅析我国排污权交易中存在的问题和解决方法》[J].环保前线20122

    曹明德排污权交易探析[J]法律科学（西北政法学院院报2004（4）

    单萌萌论排污权交易制度的价值和不足科学与管理2011（5）